|
用经济的手段遏制烟草的流行
——解读《烟草控制框架公约》有关经济条款
魏小帅[1]姜垣[2]南奕[2]
[1]华北煤炭医学院 [2]中国疾病预防控制中心 控烟办公室
全球每年死于烟草相关疾病500万人【1】，为了遏制烟草的全球流行，世界卫生组织在1996年5月，第49届世界卫生大会通过了WHA52.18号决议，授权世界卫生组织启动《烟草控制框架公约》（以下简称《公约》）的制定，1999年10月，召开第一次工作会议，正式开始起草《公约》。从《公约》的提出、修改、谈判、听证，前后共经过漫长的八年时间，召开了十几次国际大会，2003年5月在第56届世界卫生大会上192个成员国一致通过了《烟草控制框架公约》【2-5】，在之后不到一年半的时间内，《公约》在全世界来自不同区域的40个国家先后生效，《公约》已于2005年2月28日正式生效【6】。这是第一个在世界卫生组织参与下的与人类健康相关的国际公约。
中国已于2003年11月10日在公约上签字，目前正在为履约做着积极的准备。
《公约》共包括十一个部分，其中III部分“减少烟草需求的措施”与第IV部分“减少烟草供应的措施”是整个《公约》的技术核心部分，其余九部分则类似其它国际公约，是《公约》的术语、目标、原则定义及责任处理、信息交流等。
《公约》的第I部分及第V部分至第XI部分为大多数国际公约共有的部分，主要是关于《公约》的术语、目标、指导原则、责任、信息沟通、机构与财政资源、争端解决、最后条款等。
《公约》核心之一就是利用经济的手段，遏制烟草的流行，而且这条措施是在全球数十个国家屡试不爽的。这就是公约的 6条【7】。
第6条 减少烟草需求的价格和税收措施
1. 各缔约方承认价格和税收措施是减少各阶层人群特别是青少年烟草消费的有效和重要手段。
2. 在不损害个缔约方决定和制定其税收政策的主权时，每一缔约方宜考虑其有关烟草控制的国家卫生目标，并酌情采取或维持可包括以下方面的措施：
（a）对烟草制品实施税收政策并在适宜时实施价格政策，以促进旨在减少烟草消费的卫生目标；
（b）酌情禁止或限制向国际旅行者销售和、或由其进口免除国内税和关税的烟草制品。
3. 各缔约方应根据第21条在向缔约方会议提交定期报告中提供烟草制品税率即烟草流行消费趋势。
我们从以下四个方面对此条款进行分析
一、烟草价格与税收问题
几个世纪以来，香烟一直被视为理想的征税消费品，香烟的消费面很广，需求比较稳定。因此，它有可能成为政府收入的一个可靠的和易于管理的来源。从十九世纪开始，几乎所有国家的政府都通过各种不同的方法对烟草征税，有时甚至实行重税。其目的是增加国家的收入，但客观上也降低了烟草消费量。
世界上不同收入水平的国家的卷烟价格、税率差别很大。一般来说，高收入国家，卷烟价格高，税额也高。在同样收入类别的国家中，这种相关关系更为明显。尤其在高收入国家，这种关系呈直线相关。在中低收入国家，这种趋势虽不太明显，但这种关系依然存在。另外，从卷烟零售价格来看，发达工业化国家的价格较高，发展中国家的价格相对较低。
经济学的一条基本原理就是，随着一种商品价格的上升，对该商品的需求数量将出现下降。香烟作为一中非必需品，如果涨价，对于经济收入较高者来说，可能影响不大，但对于低收入者，价格的变化对烟草消费者影响则大，促使吸烟者戒烟或减少烟草消费量。特别是对青少年开始吸烟的影响更加明显，可以减少对香烟的需求，这样有助于青少年远离香烟。
由于各国的经济水平的不一致，对烟草价格的反应不完全一样，平均说，烟草税每增加10％，烟草的需求量会减少4％。烟草产品价格调高后，年轻人、未成年人及低收入吸烟者戒烟的愿望会比其他吸烟者高2～3倍，而吸烟量亦会较低。【8】
加拿大的案例就充分说明了这一点。在20世纪70年代，高通货膨胀率使联邦和各省政府开始通过增加税收防止其财政收入的减少。各级政府还把某些税款和一些特殊的产品的零售价相挂钩，这里面就包括了香烟。某一级政府一旦增加了某种税款，就会刺激其他各级政府也增加这种税款。由于连锁效应，使烟草公司大幅度调高了香烟的价格，结果，烟草价格在1981年以后开始了30年内第一次真正上涨。随之出现了一些有意思的事情：香烟销售量开始出现30年内首次下降，加拿大健康倡导者在价格弹性原理中获得意外的经验。从1989年到1993年，加拿大卷烟的实际价格呈上升趋势，从每盒卷烟售价2.5美元上涨到4.5美元，这个期间，年人均卷烟消费从85盒下降到58盒，1985年～1992年国内烟草销售下降40%，青少年人群香烟人均消费量下降了60%。1993年～1994年，由于打击走私，这年每盒卷烟的实际价格下降到2美元，年人均消费量跃升到80盒【9】。
 
这个现象在英国和南非也已经观察到。下图是南非从1970年到1988年期间，烟草的实际价格和烟草消费量的变化情况。从图中可见，随着烟草价格的上升，烟草消费量呈明显的下降趋势。【10】
但是，有的经济学研究人员曾认为，由于烟草使人上瘾的特点能使其成为特例，且现在有越来越多的研究文献表明，以上观点是并非就一定是正确的。
二、香烟的走私问题
提高香烟价格，会刺激烟草走私活动，从而影响国家的收入。这个担心有一定道理，但卷烟走私是有多方面因素确定的，简单地以烟草价格升高来理解烟草走私是不全面的。
在上世纪80年代，美国的卷烟价格比加拿大要低一半还多，当时走私有所增加，烟草公司和他们的联盟声称，走私对国家是巨大威胁，并敦促政府降低烟税，1994年2月，政府做出反应，彻底降低了消费税，消费量开始上升。
事实上，烟草的价格和走私没有绝对必然的联系，在北欧，烟草价格很高，但是那个地区烟草走私并不严重。相反，在意大利，烟草的价格相对于欧洲其他国家是低的，但走私却是一个严重的问题。因此，应该说，有严格的打击走私的措施才是关键的。同时，在一个地区，尽可能使烟草保持相对一致的价格也是十分必要的【11】。
三、对烟草工作人员就业机会的影响
由于中国的烟草业发展迅速，最高时期，全国有近1亿的人口直接或间接地就业与烟草业有关的行业【12】。也许有人认为，烟草需求量减少，烟草消耗量下降，烟草生产量下降，会导致许多工作机会的丢失，但是研究表明，即使烟草消费降低，还会出现许多新的就业机会，烟草需求的减少并不意味着一个国家整体就业水平的降低。吸烟者可将用于香烟的消费的金钱花费在其他物质服务上，便可提供出其他就业机会以代替烟草销售上的损失。政府已经通过大力发展石油、电子、汽车等行业，来逐渐缩小烟草收入在国民经济中的占有量。因此通过就业渠道的转移，也不会对烟草工作人员的就业产生太大的冲击。
四、中国目前烟草税收水平，是否有上涨空间
由于烟草的性质，各个国家都赋予很高的税率水平，表1是主要烟草生产大国和烟草销售大国的烟价和烟草税率【13】。其中英国的烟价和烟草税率都是最高的；其次是土耳其和巴西，虽然烟草价格不是很高，但税率非常高；俄罗斯的烟草价格和烟草税率都是最低的。可以看出中国的烟价远远低于平均水平，而烟草税率则略低于平均水平。所以，无论是中国的烟草价格还是烟草税率都有进一步提高到的空间。
表 1不同国家卷烟零售价格和税率水平 （％）
国家 |
烟价
（美元） |
税付
（美元） |
税率
（％） |
英国 |
6.56 |
5.22 |
79.6 |
土耳其 |
0.49 |
0.37 |
75.5 |
巴西 |
0.57 |
0.42 |
73.7 |
荷兰 |
2.59 |
1.89 |
73.0 |
德国 |
2.18 |
1.34 |
69.0 |
日本 |
2.18 |
1.34 |
61.5 |
印度尼西亚 |
0.43 |
0.21 |
48.8 |
中国 |
0.45 |
0.18 |
40.0 |
美国 |
2.96 |
0.76 |
25.7 |
俄罗斯 |
0.11 |
0.01 |
9.1 |
以经济手段遏制烟草流行是《公约》的核心之一，并且这种措施已经在全球的许多国家经过事实验证是完全有效的。我国在烟草价格和烟草税率上都有较大的增加空间，可以通过增加烟草税率来增加烟草价格，可以有效的控制烟草的流行，并且不会显著影响烟草税收。综上，我国完全可以增加烟草价格和烟草税率。
参考文献：
【1】纽式如, 杨功焕, 陈铮鸣, 王俊玲, 王公昊, 何兴舟, Helen Schoepff, Jillian Boreham, 潘洪潮, Richard Peto 英国医学杂志(中文版)1999年01期，27～29页.
【2】FIFTY-SIXTH WORLD HEALTH ASSEMBLY WHA56.1 Agenda item 13 21 May 2003.
【3】FIFTY-THIRD WORLD HEALTH ASSEMBLY WHA53.17 Agenda item 12.11 20 May 2000.
【4】FORTY-NINTH WORLD HEALTH ASSEMBLY WHA 49.11.
【5】FORTY-EIGHTH WORLD HEALTH ASSEMBLY WHA 48.1.
【6】http://www.who.int/gb/fctc/C/C_Index.htm
【7】世界卫生组织, 世界卫生组织烟草控制框架公约, 世界卫生组织, 日内瓦, 2004年, 7-8.
【8】马学国, 卷烟需求弹性实证研究, 《中国烟草改革与发展问题》, 经济科学出版社, 2004年.
【9】姜垣 等, 控烟政策成功与挫折, 中国协和医科大学出版社, 2005.1, 81-87.
【10】吕忠信, 国家烟草专卖局烟草经济研究所经济研究报告, 第24号, 2002年12月4日.
【11】陈 勇, 烟草产业的政府监管：理论分析与政策选择, 东北财经大学发展研究参考, 2004 年第20 期(总第22 期), 32-34.
【12】刘铁男 熊必琳, 烟草经济与烟草控制, 经济科学出版社, 2004.10, 169-171.
【13】刘铁男 熊必琳, 烟草经济与烟草控制, 经济科学出版社, 2004.10, 47-59.
|
