烟草控制框架公约中的焦点问题-----解读烟草控制框架公约
杨功焕
中国协和医科大学全球控烟研究所中国中心
为了对烟草及其制品在全球无节制地使用予以限制，WHO从20世纪70年代起，就开始关注控烟问题。1970年，第23届世界卫生大会通过的WHA23、32号决议，首次提出了控烟问题。此后，世界卫生大会陆续就烟草问题通过了16项决议。80年代末以后，几乎每年的世界卫生大会都有控烟工作的决议。
1988年4月7日是WHO成立40周年纪念日，这一天成为第一个“世界无烟日”。在以后的每个世界无烟日，WHO都向全球发行专题材料。1989年“世界无烟日”改为5月31日。
1995年世界卫生大会提出了制订公约的动议。经联合国秘书长授权，WHO开始牵头组织公约的制订工作，这是WHO成立50年来主持制订的第一项国际公约。1998年WHO提出了“无烟倡议行动”，并在10多个国家开展了青少年控烟项目。1999年5月，由191个国家参加的第52届世界卫生大会一致通过了有关公约制订的程序和时间表的决议。根据决议，WHO在今后的一年内将召集两次公约工作组会议，为公约的制订作技术准备。2000年10月开始政府间谈判，争取不晚于2003年5月通过公约。
２００５年２月２７日，世界第一个旨在限制全球烟草和烟草制品的公约《烟草控制框架公约》在全球４０个国家生效。它是由世界卫生组织主持达成的第一个具有法律效力的国际公共卫生条约，也是针对烟草的第一个世界范围多边协议。截至２００５年２月２７日，共有１６７个国家在公约上签字，其中５７个国家已批准了公约。该公约除了在最早批准的４０个国家生效外，也将陆续在另外１７个国家生效。
《烟草控制框架公约》(以下简称“公约”)既是一项公共卫生领域的公约，又和烟草经济密切相关，这个特点就决定了它的条款必然涉及公共卫生、经济、税收、科学技术、信息交流、国际合作、法律程序等方面的内容。但是制订公约的主体是各主权国家，哪些可能的内容将最终被公约所采纳，以及规定到何种具体的程度，一方面取决于其本身的政治可行性，另一方面取决于各国在谈判中的力量对比。由此也决定了烟草控制框架公约谈判的艰巨性。
本公约的基本思路是通过采取综合性措施以减少烟草的需求，从而实现控烟目标。框架公约最后文本共分１１部分，由３８条条款组成。文本对烟草及其制品的成分、包装、广告、促销、赞助、价格和税收等问题均做出明确规定。烟草控制框架公约是一般包括以下条款：序言、目标、原则、定义、一般性义务、机构、实施机制、程序性问题和最后条款。该公约体现了国际社会对烟草这样对健康有极大危害的产品的基本立场，以及提出了烟草控制的基本策略和措施。
一、贸易优先还是健康优先
公约在序言中明确表明：“本公约的缔约方决心优先考虑其保护公众健康的权利”。公约第3条又规定，公约及其议定书的目标是，为各国提供一个综合性烟草控制措施的框架，以便使烟草使用率和接触烟草烟雾持续大幅下降，从而保护当代和后代免受烟草消费和接触烟草烟雾对健康、社会，环境和经济造成极具破坏性的影响。可见，公约将保护公众健康作为最高目标。
自由贸易化对于刺激经济发展、扩大市场规模是非常有利的。但是由于各国的经济实力和谈判能力等方面的差异，自由贸易化在具体操作中是不公平的，相对来说对于发达国家是有利的。但是在全球化时代，任何一个国家要发展经济，又不可能采取“闭关自守”的策略，而只能融入国际社会中。因此任何国家，包括中国对于加入“WTO”也是基于这种考虑的行动。但是在这些相关的条约中，显然包含了很多对发展中国家的不利因素， 例如消除贸易壁垒、减少关税会进一步扩大全球贸易、减少生活费用、提供更多的选择和更好为产品，提高收入并刺激经济增长，但是由于发达国家和发展中国家不是站在一个起跑线上，实际上相对来说为发达国家提供更多扩大市场的机会，而导致许多发展中国家的产业萎缩。从人民健康的角度，有些产业，例如烟草工业在 全球贸易的契机下，向中低收入国家的市场渗透，导致香烟消费，特别是在妇女和儿童中明显增加，从而给这些国家的人民带来巨大的健康危害，与烟草有关的死亡率和患病率的上升。但是随着“肯尼迪回合”、“东京回合”、特别是“乌拉圭回合”意识到发展中国家的交易能力的不足、不能阻止某些产品，尤其是对健康有危害的产品任意向发展中国家倾销，发达国家必须承认全球化包括责任和权利的全球化。因此以“烟草控制框架公约”作为一突破口，有利于使“自由贸易”原则在更加公平的基础上来执行。
从这种意义上来说，国际烟草控制框架公约将在这方面做出突出的贡献。公约的目的和我国“以人为本”，建立和谐社会的根本目标是一致的，这也是理解烟草控制框架公约的基本立场。
二、国际烟草控制框架公约的焦点问题
1 对公众健康的保护性措施
国际烟草控制公约旨在解决促使烟草流行恶化的国际因素。框架公约作为一部国际法，在其目标、原则和义务外，涉及到的实质性条款包括烟草制品的广告、促销、赞助和非法交易、产业替代等；以及程序性义务包括了。这些问题的相关条款的每一措辞的改动都体现出各国对烟草控制的决心和国家及集团利益之间的较量，最后形成的文本对国家和国际管理机构提出了众多挑战。
公约中第12条明确规定了各缔约方应利用现有一切交流工具，促进和提高公众对烟控问题的认识。为此，应采取以下措施：制定和执行关于烟草危害的综合性教育和公众意识规划，确保公众了解烟草危害和无烟生产和生活的好处，以及依法获得与公约目标有关的关于烟草业的信息；对卫生工作者、社区工作者、政治领导人、行政管理人员等制定和实施烟控培训规划；促进公众了解烟草生产的不利的健康、经济、环境后果的信息；促进与烟草无关的公立和私立机构及非政府组织等在定和实施部门间烟草控制规划和战略方面的参与和意识。
通过第8条、第14条和第16条通过立法，保护人们免受被动吸烟的危害，各缔约方应制定和实施有效规划，采取综合措施以确保适当治疗和戒断烟草依赖，以及各缔约方采取和实行有效的措施禁止向法定未成年人出售烟草制品；禁止免费分发烟草制品；努力禁止分支或小包销售香烟等。
1994年我国六部委联合出台的禁止在公共交通工具吸烟的规定，1995年北京人大立法禁止在13类公共场所禁止吸烟，但是，即使在卫生部门，许多卫生行政官员，甚至公共卫生医生，在餐厅、会议室依然大模大样抽烟，青少年吸烟的水平不断上升。我们期待框架公约的生效，期待批准了公约的国家会通过立法有效执行这些条款，期待改善这种现状。
2 对烟草制品的管理和控制
公约试图通过加强对烟草制品的管理，实现减少烟草需求的目标。这些管理措施可归纳为对烟草制品成份的管理和包装、标识及广告、促销和赞助的管理。其中包装、标识及广告、促销和赞助问题也是谈判中的重点和难点。
第9条要求缔约方会议与有关国际机构协商提出检验、测量烟草制品成份和排放物的准则。各缔约方应在经有关国家当局批准后，对此类检测和管制采取有效的立法和行政等措施。第10条规定各缔约方应根据其法律采取和实行有效的措施，要求烟草制造商和进口商向政府当局披露烟草制品成份和排放物的信息；缔约方还应进一步采取有效措施公开披露烟草制品的有毒成份和排放物的信息。目的是保护消费者对烟草制品危害的知情权。第11条对烟草制品的包装和标签做了明确的限定和规定。规定各缔约方有义务在公约对该缔约方生效后3年内，根据其国内法采取和实施有效措施，以确保实行下列要求：禁止烟草制品的包装、标签使用虚假、误导或其他欺骗性方式推销产品。其中包括不得使用“低烟碱”、“淡味”、“柔和”等旨在使人产生某烟草制品比其他烟草制品危害小的印象的词语。烟草制品的每一单位包装等外部包装带有国家有关当局批准的健康警语和信息；健康警语和信息应可轮换使用；健康警语和信息应巨大、明确、醒目和清晰；健康警语和信息“以占包装主要可见部分的50%或更多为宜，但不应少于包装主要可见部分的30%”。健康警语和信息可采取或包括图片或象形图。这些健康警语和信息应以产品上市地所在国一种或多种主要语言印制。
第13条要求各缔约方根据其宪法和宪法原则采取有效措施，全面禁止烟草广告、促销和赞助。根据该缔约方现有的法律环境和技术手段，全面禁止措施包括全面禁止源自本国领土的跨国广告、促销和赞助。为此，每一缔约方应在公约对其生效后的五年内，采取适宜的立法、行政等措施，并根据第21条的规定向缔约方会议报告。当其宪法和宪法原则使之不能采取全面禁止措施时，根据该缔约方现有的法律环境和技术手段，其中包括限制或全面禁止源自本国领土并具跨国影响的广告、促销和赞助。
作为最低要求，并根据其宪法和宪法原则，每一缔约方应做到：禁止所有虚假、误导及其他欺骗性方式的烟草广告、促销和赞助；要求所有烟草广告，并在适宜时包括促销和赞助，应伴有健康或其他适宜的警语或信息；五年内在广播、电视、印刷品和酌情在其他媒体上全面禁止或限制烟草广告、促销和赞助；对于尚未采取全面禁止措施的国家，要求烟草业向政府披露用于广告、促销和赞助的开支；禁止或限制烟草业对国际事件、活动和/或其参加者的赞助；限制采用鼓励公众购买烟草制品的直接或间接奖励手段。
针对跨国烟草广告、促销和赞助，本条还规定各缔约方应合作发展消灭跨国广告的必要技术和其他手段；各缔约方应考虑制定一项全面禁止跨国烟草广告、促销和赞助的议定书。
上世纪90年代中期，我国烟草从卖方市场稳步过渡到买方市场，开始注重广告宣传。包括玉溪、蚌埠、红河等烟厂着手开展以促销为目的的广告宣传。但是中国的烟草广告处在初级阶段，无论与世界同行比，还是与国内家电、饮料业比，都存在较大差距。但是很多卷烟厂开始进行这样的品牌宣传。例如宁波卷烟厂特别重视“大红鹰”品牌宣传，在很短时间注入数亿资金，在CCTV、凤凰卫视和地方卫视以冠名“大红鹰”剧场、“大红鹰”杯全国青年歌手大奖赛、独家赞助栏目、循环插播广告方式轮番轰炸，取得了满意的效果，有人因此称其为“烟草界成功缔造品牌的典范”。但是总的来说，我国商业广告有效率不足40％，烟草广告的有效率更低。
菲·莫公司、英美烟草公司、日本烟草公司三大跨国烟草集团，在不触犯我国法规的前提下，发动一波又一波强有力的广告公关攻势，虽然主流媒体上见不到一则外烟广告，通过合法渠道进口外烟的量微乎其微，三大主力品牌“万宝路”、“555”和“七星”仍如入无人之境，在中国烟民中成功地拥有了数以万计的品牌忠诚者。
英美烟草公司从1993年起，连续5年赞助“555香港－北京汽车拉力赛”。1999年起，赞助“BAT中国职业高尔夫球联盟杯”直到现在。至于“英美杯北京外企保龄球对抗赛”之类花费不多、但广告效果良好的赞助更是数不胜数。在流行歌坛最热闹的时候，曾有“健牌中国原创歌曲总评榜”出现。在1995年5月5日公司成立100周年时，更是直接主办在北京天坛圆丘以555长龙破吉尼斯世界纪录为名的广告促销活动。
近年来烟草广告依然在在媒体上不断出现，例如刘翔为“白杉”卷烟的烟草广告“爱我白杉，我心飞翔”，以及“爱我中华”等，我国的广告法目前对这类广告还无法取缔。但是10年过去了，国际上出台了烟草控制框架公约，被誉为烟草控制的里程碑，但是在中国国内，实质性的变化并不多。法规上没有新的进展、2002年的烟草流行状况调查，与1996年相比，没有明显的变化，中国烟草控制工作的现状，情况是不容乐观的。
3 烟草控制公约中的经济措施
价格和税收措施是减少烟草需求的重要经济手段。第6条首先承认价格和税收措施是对各阶层人群，特别是青少年减少烟草消费的有效和重要手段。第6条还要求各缔约方在制定税收政策时考虑有关烟控的公共卫生目标；并建议缔约方采取以下措施：对烟草制品实施税收政策并在适用时实施价格政策，以减少烟草消费；向缔约方会议提供关于烟草税率及其对烟草消费影响的详细情况；逐步限制免税销售烟草制品，以便实现禁止。
4打击烟草非法贸易
走私、非法制造和伪造等形式的烟草非法贸易严重干扰了正常的经济秩序，是各国政府和国际社会重点打击的对象。公约专门针对此问题规定了一项条款（第15条），其目标是消灭一切形式的非法贸易。公约还规定了具体的措施，其一是在包装上注明法定信息，以便于主管当局跟踪管理。包括：各国确保在其国内或管辖下出售的烟草制品包装上含有可识别和跟踪其来源的标志；还应标出只限在何处销售的声明，以便使各国主管当局确定是否是合法销售的产品。上述信息与声明应使用上市国家的主要语言。另一项措施是加强国内立法和执法，包括：监测收集烟草制品跨国贸易（包括非法贸易）的数据，并在海关、税收和其他部门间交流信息；加强立法及实行适当的处罚；采用有益于环境的方法销毁或处理没收的生产设备和烟草制品；记录和控制免税烟草制品的分发和运送；酌情采取包括许可证在内的进一步措施，防止非法贸易。第三项措施是在打击非法贸易方面加强国际合作。
框架公约中的这些实质性条款为各国的烟草控制规范了方向和策略，有利于各缔约国为履约改进国内法律条款，并和其他国家协作，有效的制订和执行烟草控制措施。
三、对错误观点的批驳
在中国，存在一个奇特的现象：即使在卫生部门，对烟草控制都持非常暧昧的态度，理由是“烟草经济是我国国民经济的支柱产业”。他们说，中国烟草工业在目前和今后一个相当长时期内仍将是我国国民经济中具有举足轻重的产业部门。并由此引发出这样的观点：控烟会危及我国的经济，有6000万人的就业与烟草业有关。控烟会危及烟草业的发展，从而影响我国的经济发展，影响人们的就业，等等。这个道理迷惑了很多人，所以很多人说控烟不理直气壮。
实际上这个理由不值一驳。根据很多较早开展控烟活动国家的经验表明，即使采取非常有效的控烟措施，烟草使用率平均每年下降不过0.7%；也就是说，即使采取最理想的控烟模式，20-30年后，由于人口目前的增长率每年达到1%，我国在未来30年内即使向最有成效的控烟国家一样，吸烟率下降，吸烟者的数量还会有所增加。在未来30年内，我国市场的烟草消费量还会维持在相对稳定的水平，这和国家发展改革委员会目前对烟草生产指标采取控制的政策是一致的。目前的烟草控制活动，完全不会像有些人散布的“控烟就会导致烟厂很快倒闭，烟农转产，国家巨额利税损失”。而另一方面，烟草带来的健康危害，在未来20年后将要达到高峰，医学界对不同疾病死因变化特点研究显示1991年前，全国肿瘤死亡率的前三位是胃癌、肝癌和肺癌。自1991年到2000年，肺癌的死亡率迅速上升，在肿瘤死亡顺位中跃居榜首，特别值得注意的肺癌死亡率变化有四个特点：第一，肺癌死亡率呈显著上升，虽然女性肺癌死亡率低于男性，总人群中依然呈现上升趋势；第二，男性35-59岁人群肺癌死亡率上升。第三，不同年代肺癌死亡率变化的因素分解表明，60%肺癌死亡率上升是“非人口因素”造成的。对应于中国人群烟草消费到20世纪90年代达到高峰，人均烟草消费量增加了4倍，到现在还没有明显下降。由于烟草使用对健康的滞后效应，目前肺癌等与烟草相关疾病死亡率只是20世纪70年代人群烟草消费的后果；目前烟草的流行模式会影响未来30年后的肺癌等疾病的死亡，可以肯定，未来30年，肺癌等疾病的死亡还会继续上升。如果不加强烟草控制，即使在未来30年后，肺癌等疾病死亡下降的可能性都很小。正如以前预测的，其中有一半发生在35-69岁人群中，提示男性肺癌危及更年轻的人群，对劳动力损失带来巨大的影响。且不说，我国政府提倡“以人为本”，建立和谐社会，就是以经济成本核算，控烟带来的经济效应也大于烟草生产带来的经济效应。
国际烟草控制框架公约的批准和生效是烟草控制的里程碑，希望通过执行烟草控制框架公约，改善人群健康，降低烟草所带来的疾病负担。
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