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我们所做的努力—泰国案例
（上接通讯第2期）
巧妙运作：增加烟税
增加烟草税收是1988年控烟措施的内容之一，其首先在卫生部向内阁提交的建议中被考虑，但未能再向前迈进。1989年，在与美国的贸易谈判中，TASCP和NCCTU提出了增税，但未落实，因为政府不愿激怒美国贸易办公室。卫生部部长说，他不想建议税收问题，这是财政部的事情。之后，财政部申明无需另外的税收。僵局被交给了泰国政治家，他们不愿失去群众，尤其是有许多选票的烟民(事实上，以后的国家调查发现，多数人民包括少数烟民都支持增加烟税)。
1993年，卫生系统研究所(HSRl)的Supakorn Buasai、WHO烟草控制项目组的NeilCollishaw和作为NCCTU秘书的本章作者，盼望卫生部ArthitOurairat提高卷烟的烟草消费税。在加拿大不吸烟者权利协会DavidSweanor的劝说下，小组决定开展为预防儿童吸烟而加税的辩论。Sweanor说：“要告诉他们多少儿童需要预防吸烟和远离烟草。”控烟既不要求钱财，也不要求谴责个人的兴趣。
亚洲控烟权威JudithMackay及时参加了Ourairat部长的午餐会，并主张增加烟草税，争论被向前推进。自从泰国有了官办且带垄断性的烟草行业以来，对于烟草税收只有两个政策建议，第一个是停止税收或停留在低水平，可以出售更多的卷烟；第二个是增加烟税，减少卷烟出售和吸烟者，增加政府税收——双赢局面。
为避免公众的批评，卫生部建议增税，并允许财政部持中立态度，目的是得到增税允许，至少是财政部默许。在给内阁成员建议的过程中，Ramathibodi医院的PaibulSuriyawong paisal进行了民意测验，结果为民众高度支持增加烟税。1000名曼谷居民中，70％的居民(包括60％的烟民)愿意增加烟税。此项结果在内阁开会前数天发表。TYM强烈反对增税，其理由是，国家虽然减少了税收，但会缓解现已存在的走私问题。尽管Ourairat面临很大压力去放弃增税计划，但他最终胜利了。他出席了内阁会议说：“好吧，要么增税，要么任命新的卫生部长。”
1993年，烟税首次从55％增至66％，产品在调税后涨价。1994年，国税部的烟草消费税从150亿泰铢(5.76亿美元)增加到200亿泰铢(7.69亿美元）。此后，又增税6次，现在是零售价的75％。
许多国家的政治家是勉强采取控烟措施的，因其害怕影响经济。但是他们的担心通常不是事实。高额烟草消费税虽减少了烟草产品的出售，却能创造许多新的工作，改变人民的消费观念。世界银行对控烟有良好的投资。1993年的世界发展报告说，“对烟酒征税的政策已减少了消费，尤其是不鼓励年轻人使用，因为他们对此可能成瘾。”1999年控烟报告指出，“政府热心于在第二个经济政策中增进健康，这行动表明了不寻常的选择。”泰国的经验表明，增加烟税对健康和经济两者都有利。通过增加烟税，泰国政府得到超过400亿泰铢(10亿美元)的额外税收。同时，吸烟率从1992年的26.3％下降到1999年的20.5％。
设立专项税收
10年之后，TASCP换了名称，改称为吸烟与健康行动(ASH)，成为独立的民间医师基金会。该组织因为其在泰国——美国贸易辩论和增加烟税的斗争，获得了很高的信誉。信誉又帮助此组织继续倡导控烟。1996年，为了避免政府权力过于集中，财政部组织了社会发展财政政策研讨会，会上产生了一种想法，即将税收用于健康保险及健康促进。
与此同时，卫生系统研究所在曼谷召开了发展中国家健康促进组织机构大会。澳大利亚维多利亚健康促进基金会(VicHealth)执行主席Rhonda Galbally，是其中的一名定基调的讲演者。VicHealth是自1987年以来受烟税资助的一个权威组织。WHO推荐一些国家采用VicHealth健康促进模式。HSRI副主任Supakorn Buasai和作者很欢迎Galbally的出席，会后随同她去会见财政部的Surakiat Steinthai。Steinthai似乎接受了开放的投资健康促进思想。会后，应部长要求，一个小型代表团前往澳大利亚和新西兰，了解如何利用烟税开展健康促进。
代表团建议立法，设置健康促进办公室，作为在总理办公室内的一个权威机构。建议每年用2.5％-3％的烟税，即7亿泰铢(2700万美元)资助此办公室，总数相当于卫生部年预算的1％。财政部的常务秘书反对设置专项税，但最后请内阁做出决定。
1997年7月，发生亚洲金融危机，此事的进程被迫终止。直至1999年，此项健康促进提议未再被提及。在此期间，银行家Phisit Leeartham博士受民主党邀请，在金融危机阶段担任财政部次长。Leeartham因病住人Ramathibodi医院。作者当时是大学医院的副院长，就此拜访了他，请求为健康促进提供资金。
两个月后，卫生部召开会议建议考虑由国税科起草，提出减少酒精和烟草消费草案。他们计划用2甲。的酒税和烟税设立基金，用于资助健康项目。
这对以前反对设置专项税收的人，无异于晴天霹雳。设立健康促进办公室的提议是好的，但却没有相应的资金来源。新草案提出，要为其设立专项资金，但缺乏管理细则。
会后，Leeartham(他曾给健康设立专项税收开绿灯)建议可以从酒税和烟税中提出一部分，用于健康促进，减少烟、酒消费，促进健康运动基金发展。他还建议，不要把新草案与健康促进办公室草案合为一体，因为这样会耽误很多时间。但可以将两项草案同时提交内阁。健康促进办公室在等待国会决定以前，先用启动金开展健康促进活动。
有关健康促进办公室由卫生部领导还是由总理Leekpai下设的权威机构领导问题，经讨论最后同意后者。卫生部人员代表不同政治观点的党派，对此决定感到不快，但卫生部在使提案进入法律程序所起作用有限。
1999年10月，内阁批准了两个预算，并呈送国务委员会审查(应指出的是，总理表明对解决酒精相关问题很感兴趣。他的支持使问题更易协调，因为民主党控制着内阁和议会)。健康促进办公室的预算，第一次是1.52亿泰铢(约合350万美元)被用于办公室第一年的活动。同时，以Athasit Vejjajiva命名的游说活动正式开始。VejjajiVa是办公室的第一任主席，利用其特有的政治影响力，通过任命某些既有政策灵活性又有政策坚定性的成员，达到加强提案的政治地位的目的。
显然，要使国务委员会通过减少烟、酒消费，促进健康预算比较困难，因为它需要专项税收资助。为了对此有所推动，将此草案转交给国家不同的委员会，并更名为“建立健康促进基金草案”。通过下议院的3个条文解释，最后获国会通过。不幸的是，在国会会议最后2天，草案未获上议院通过。这意味着它在递交上议院前必须先由新一届政府通过。幸运的是，新一届政府的健康政策中涵盖有健康促进，便于进入议程。政府签署了交给国会的提案，但仅批准了上届政府留下的45项提案中的27项。
至此，挑战并未终结。按照新的，章程，上院议员要通过选举，而不是任命，这使草案遇到更多的困难。为了增加他们的知名度和吸引人们注意，一些议员乐于高声反对提案，认为它没有必要，甚至开了一个坏的先例，或者是它不应该是一个独立机构。耐人寻味的是，反对声最高的是来自前公共卫生部门的官员。
草案最后由上议院在2001年9月26日通过。国王在10月27日签字，11月初在皇家政府公报发表，成为一项立法。健康促进办公室已开始运转，未来费用渠道得到保障。但上议院作了特别的注解，仅批准这次专税的申请，以后政府不应该再提此类的立法。健康促进办公室如此高额的经费受到多方强烈关注(每年有140亿泰铢或3500万美元，而每年仅有1200亿泰铢或30万美元用于卫生部烟草消费控制办公室)。在以Vejjajiva为主席的泰国健康促进办公室委员会的领导下，烟草控制的投入获得戏剧性的增加，经费从1986年的起初只有6万泰铢(2255美元)到目前水平，活动 范围包括健康促进和减少烟酒使用。
面对困难继续斗争
国际烟草工业积极为泰国控烟制造阻碍，推迟控烟禁令。美国使用301贸易条款干涉泰国的成功起诉，清楚表明了国际烟草业的意图。他们早期游说废除对体育运动赞助的禁令，表明其理解该工具能用来迅速改变营销环境。
针对GATF决议的早期挑战之一，是宣布赞助体育运动。烟草工业与运动协会、体育新闻记者、政府体育官员关系密切，烟草业鼓动他们去游说政府废除对烟草广告的禁令，允许其赞助运动。有一个协会明确地屈从于烟草工业，并发表报告，支持烟草对运动的赞助。
TASCP和Chitanondh紧密合作，反对烟草业的鼓动。有若干策略相继出台：启动媒体工具，通过重度吸烟的体育记者号召禁止对运动赞助；根据奥林匹克宪章禁止烟草资助，写报告说明为什么烟草公司不应资助体育运动；建议用烟草税收资助体育运动，如澳大利亚所做的那样。1991年， Privy理事会成员Prem Tinsulanonda(前总理，他的内阁曾颁布过禁止烟草广告和赞助部门的规定)进行了有力的陈述，必须停止烟草公司对运动的赞助，风波就此暂时平息。
这只是与烟草工业开展斗争的一个侧面。事实上，近来有关烟草工业的文件表明，他们以为，倡导控烟的是其真正的市场竞争者。
甚至在禁止广告之后，烟草公司仍寻找办法促销其产品。Philip Morris声称赞助东南亚艺术项目，现在仍控制着东盟(ASEAN)的艺术协定，每年对不同的亚洲国家发挥作用。国际烟草公司还在亚洲自由贸易协定区(AFTA)将产品设备转移到ASEAN国家。由此，使其产品关税较低，更易与当地品牌进行竞争。现在最流行的国外品牌L&M，比最流行的泰国品牌KrongThip还便宜。
关税的降低造成了自1999年以来国外品牌市场份额的增加。2001年，国外品牌占合法市场份额的15％，而占非法市场比例尚不清楚。国家烟草工业文件强烈谴责非法市场以及外烟灵活价格，已使其在泰国系统地建立了日益广泛的市场品牌。国际烟草工业还希望与lTM建立某种形式的风险联合。
国际烟草公司还在继续对抗泰国的法律，使用间接广告促销。为了获取利益，他们利用合作捐赠，或资助高层面的项目和慈善组织，如人口和家庭计划协会，曼谷城市管理、“18+项目”，在零售店推销滞销货，继续对18岁以下人群非法售烟。这些项目看上去像是控烟活动，但ASH发现有些项目实际上刺激了年轻人的吸烟兴趣。
与国际公司相比较，TFM似乎更为原始，但是它现在开始慢慢接受若十国际原则。TTM开始运用形象广告、雇用私人公司、用现代方法去做市场研究等手段反对控烟。TFM还强烈反对泰国烟盒上图像式的(在加拿大使用的)健康警语。
非政府组织的力量
TASCP形成之初， 只有2名非全日制上班的职工：BungonRitthphakdee和本章作者。1992年，经过美国—泰国贸易争端的斗争，产生了泰国法律。但直至1994年，控炯活动寸显著增加一些项目得以按时间、进度实施。通过对烟草工业监测，促进实现无烟家庭和无烟学校。随着项目数量的增加，明显扩大了活动范围，并开展了控烟多方面的国内和国际合作。现在TASCP的继承者，ASH已是当初职工的10倍，有来自卫生部、WHO、私人捐赠的资金资助，活动资金大幅增加。
近来，ASH在其活动列单内增加了控烟研究。1998年，ASH接受HSRI的资助，成为泰国的烟草信息交换地，与大学研究者们共同进行深入的对照研究。例如，分析吸烟的社会和经济原因、卫生人员在控烟中的作用、妇女和烟草关系等问题：ASH与国家统计办公室及其他研究所建立强有力的工作联系，这些研究所收集了有价值的、影响政策的控烟资料。
2000年，隆克菲勒基金资助ASH成为东南亚烟草控制联盟之一。
ASH以前多次尝试构建一个工作网或反吸烟健康小组，但因为缺少资金支持，不是很成功。现在，有了新的支持，可对此起巨大的推动作用。联盟的主要目标是培训卫生人员，并在全球烟草控制研究所、在Baltimore的Johns Hopkins大学，以及芝加哥伊利诺斯大学的帮助下，进行地区烟草控制研究。研究潜在的题目包括走私；反烟草广告；国际贸易法律和法律对吸烟消费、全球贸易、私有化的作用；吸烟与药物滥用等。这些研究对招聘卫生人员和其他研究人员，对开展控烟研究、政策制定、项目实施提供了重要的机制。ASH／TASCP的活动，代表了泰国NGO活动的核心。这个办公室建于1991年，对卫生部控烟办公室(TCCO)也很重要。NCCTU起到秘书处的作用。早期TASCP和TCCO携手工作，在控烟项目中紧密合作。TASCP主要倡导开展运动，TCCO重点是加强立法和制定政策。不幸的是，因为政府的频繁变动和一些冲突，使这些互补的关系后来遭到了破坏。
10年后，合法进入泰国市场的国际烟草公司，密切关注卫生部、财政部的控烟政策，而商业部承诺不再增税。卫生部有强有力的控烟政策，它没有以粗暴的立场对待国际公司，公布烟草有害成分。而是采纳了ASH的建议，以图画形式修改健康警语。
同时，商业部要求卫生部咨询影响售烟的规定，避免与美国贸易办公室发生摩擦。财政部与TYM私有化计划的平静进行，满足了国际货币基金组织(1MF)的要求。在1997年金融危机期间，IMF曾对泰国私有企业提供财政援助。在控烟倡导的压力下，财政部长在最后1分钟妥协了。而控烟倡导者反对烟草工业私有化，认为其会影响民族联合的更大力量和坚强支持。
尽管如此，这3个部委在对控烟政策表示支持方面一直很谨慎，尽管泰国公众反对吸烟的浪潮十分高涨。
泰国妇女不吸烟
长期以来预防泰国妇女吸烟是一个未涉及的领域，而只是世界范围内的研究课题。1999年WHO国际吸烟或健康大会的神户宣言指出，“综合解决烟草使用的危险，研究妇女和女孩中吸烟的流行，是当前的紧急任务。”
泰国妇女吸烟未能广泛地为文化所接受，吸烟率低于5％。但近年来，烟草工业想抓住妇女市场。在国外卷烟打人泰国烟草市场以前，TYM企图得到专门的妇女市场，幸运的是未获得成功。通过市场开放、广告，国际公司能成功地吸引妇女吸烟。根据日本和中国台湾的经验，在市场开放后，妇女吸烟率迅速增加。
根据CATT的决定，GregConnolly建议游说泰国政府，限制引进妇女品牌，表扬泰国妇女的低吸烟率。但这些努力失败了，因为泰国谈判团的领导Bajr lsrasena不想与美国贸易办公室产生进一步的麻烦，也不想禁止与GATY签定供货合同。结果，Virginia Slims牌子的妇女品牌卷烟很快被引进泰国。
面对妇女品牌卷烟的进口，1994年TASCP建立了泰国妇女不吸烟项目，目标是保持正常妇女不吸烟。TASCP引用Varanut Wangsuphachart医生和他人的研究成果，指出妇女吸烟通常只在妇女的某些职业人群中(按摩营业室工人为10％，航空服务员为47％，其他人群低于10％)。此项目由泰国小姐和年轻影星、电视明星支持，她们采取行动，为项目作表演。
1996年，在外国卷烟市场开放5年后，TFM声明要对妇女品牌的卷烟采取市场行动，与Virginia Slims品牌竞争。ASH动员泰国妇女反对这一行动。女国会议员、名人、作家联合在一起行动。总理的女儿Kaniana Silap-acha、BanharnSilap-acha游说父亲，请财政部长要求TFM取消引进新的卷烟品牌。所有的努力使TrM取消了引进妇女品牌卷烟的计划。
1999年Mackay采用数学模型推测吸烟趋势，并结合其他国家资料预测，未来25年，妇女吸烟率将上升到约15％，男性吸烟率下降到约25％，最近若干有关女孩和妇女吸烟的研究似乎支持这观点。他们指出，随着国外品牌卷烟的增加，初中女孩的吸烟率也会增加。希望这种趋势在泰国能被预防，因为社会压力反对妇女吸烟一直非常强烈，同时要求禁止烟草公司针对妇女的烟草广告。
成功与新的挑战
泰国控烟的努力通过政府和NGO已取得了很多成功。例如：
●目前泰国制定了有力的、综合性的控烟政策。
●国家控制烟草使用委员会在2001年9月20日开会，建立两个委员会，评价烟草产品控制行动和不吸烟者健康保护行动，此行动自1992年起，坚持了10年。委员会将考虑精简法律，减少漏洞，加强法 律程序。
●增加常规税收的政策。
●当前的健康警语，占烟盒2／3的版面，已被使用了4年。现将修改成图画形式，像加拿大GarfieldMahood做的那样。
●政府已确定停止TIM私有化。阻止私有化似乎是不可能的，由于1997年金融危机以来IMF发放红利包，但是即使看起来毫无希望，工作也要继续做下去。使得公共卫生考虑要超前了。
泰国将对国际烟草公司继续采取强硬立场，如贸易、免税、走私、广告和促销。
●控烟是泰国健康促进基金未来的主要项目。
●泰国妇女不吸烟项目得到泰国健康促进基金的资助。
虽然取得了成绩，但不是每项工作都很成功，尚有更多的工作等待我们去完成。
暴露有害成分
1989年，在华盛顿特区召开有关301条款的公共听证会。加拿大不吸烟者权利协会的DavidSweanor，不认为泰国能赢得贸易战。他建议尝试通过与暴露有害成分条款相关的立法，阻止美国产品向泰国出口。他给泰国代表1份加拿大1988年烟草产品控制行动的拷贝。此文件作为泰国烟草产品控制文件的基础，因为泰国的控烟提案与加拿大法律紧密相联。
1990年内阁通过了此项法律，包括文件11暴露有害成分条款。1992年，国会第二次审阅此报告时，国际烟草工业加紧游说，企图删除文件4(禁止向18岁以下者售烟)和文件11。很明显，其真正的意图是删除文件11，因为世界范围内都禁止向未成年人售烟，删除文件4几乎不可能执行。
游说是如此强烈，使副部长Vejjajiv对作者说保留文件11似乎不大可能。作者深感失望，Vejjajiva察觉到作者的失望，他给Suchinda Kraprayoon将军打了电话，这位在1991年泰国政变中的强有力人物，策划过临时政府和立法，他掌握着实权。果然，将军对预算开了绿灯，完整地通过了文件11，并授权卫生部长发布、揭露有害成分。尽管通过了立法，但卫生部在1992年和 1993年并未对起草规定采取行动。最后，1995年在部长Ourairat推动下，在年度最后一次内阁会议上通过。当国务院考虑接受此规定时，国际烟草公司又试图予以反对，但最终还是停止了。尽管如此，该规定在被卫生部Montree Pongpanieh签署为法律以前已花了2年多时间。同时，在签字后6个月内执行该项规定。
当然，挑战并未终结。由于政府更递，新的卫生部官员拒绝公布由烟草工业带来的有毒成分，理由是这样做将干扰贸易部处理国际贸易的能力。
烟草公司强烈游说反对泰国的此类立法，以及马萨诸塞州针对类似规定的抗议活动，使人怀疑有国际烟草公司起了干预作用。
试图得用暴露成分的规定，预防更多的卷烟伤害，以及从市场准人到驱逐外国卷烟，这一切均未获成功。现在，这项立法已无用处，但不要忘记，大概另一次机会可能就会来了。
其他的挑战
另外，还有两个领域尚未获得成功：将卷烟从免税清单中删除和将烟草从AFrA自由贸易中去除。卷烟保持免税，是因为政府官员担心会影响泰国的旅游事业和利益。泰国不能说服其他东盟国家将烟草从AFrA自由贸易清单上去掉。希望控烟框架公约将帮助像泰国这样的国家采取最强硬的立场，使其处理有关国际贸易等其他问题时更加有效。
以史为鉴
泰国案例包括成功经验和控烟斗争的挫折，有些是泰国所独有的，但更多的能被广泛借鉴。
与法律人员共同工作
●通常在立项以前法律人员就有很专门的意见，甚至最好的证据，他们不总是准备改变主意。泰国经验表明，当主要人物反对建议而支持其他利益时，重要的是等待，直到更好的观点显现，多半是在改变领导之后去抓住良机。1989~2001年泰国经历了9届政府、11名卫生部长，控烟工作长期处于停顿状态。在最后一名卫生部长任职期内，烟草工业的文件声称，“我们的朋友在卫生部”。因此，其他的部长们都很怀疑控烟。
●持反对观点的人很好地意识到控烟广告将妨碍烟草公司获得利益。通过与主要个人和社团的持久对话，确定对控烟游说所采取的步骤。
●当游说增税和立法时，要尽可能清楚地给政策制定者提出好的策略，其目标是预防儿童吸烟和尼古丁成瘾。多数人毋庸置疑的支持目标，甚至他们会产生进一步行动劝说成人戒烟。
●通过控烟立法的努力是能持久的。虽然政府更迭，但修改已有的立法只能是浪费时间，且代价昂贵。
与政治家共同工作
●平衡反对者意见是最终目标。在泰国最终结果是预防政府给国外产品开放烟草市场，但控烟游说团主要致力于通过烟草产品控制规定和建立烟草消费控制办公室。政治家们认为，他们有义务对公众开展工作，降低吸烟对健康的危险。泰国采用道义的争论，在政府系统特别有用。
●泰国似乎有“技术型的政治家”和“职业政治家”的差别。泰国多数控烟政策和立法的成功要归于技术人员，他们似乎能决定政策基础和推广它的价值。多数职业政治家似乎更关心他们自己的群众，以及部门间的利益平衡，常避开市场的争论。相反，Athasit Vejjajiva这位技术出身的部长，推动控烟税收政策的主要代表，通过能进入内阁、国会发挥作用。ArthitOurairat一位技术型的政治家，支持1993年健康税收政策。Phisit Leeartham另一位技术出身的官员，在改变健康促进税收行动中成为中心决策者，决定设立专项税收，改写了泰国历史。
不清楚的是如果仅仅依靠职业政治家是否能取得这些里程碑式的成功。
●将直接、清楚、有准备的可行建议提供给政治家是非常重要的。避开政治家的个人争论，能得到最大的支持。
●为了使反吸烟政策能被接受，可能需要官员和政治家的帮助，以创造新的开始。
●私人间的联系，在帮助确保期望政策产出方面的价值无法估量。
●政治家的支持从来不是想当然就能获得的，表达感激之情，加上辛勤工作、有力的证据是保证将控烟纳入政治家的议事日程的关键。
组织理解和合作的重要性
●应有一个领导机构去推动控烟，这在非政府组织或政府部门都是很有必要的。理想的是两部门间合作应加强各自的控烟工作。
●国家和国际网络及合作的建设，对增加控烟倡导协调的力量非常重要。
准备充分和文化理解的重要性
●对于有效的控烟而言，健康教育十分重要，但仅此是不够的。
●有关的政策研究，在动员公众意见和游说政府采取行动上非常重要。
●要得到与财政部的合作，用税收措施控烟，应提供吸烟对健康付出代价的证据，并说明控烟可带来潜在的税收增加。
●民族主义和文化价值有时能成功地反击国际烟草公司的促销。
●控烟倡导应及时抓住机会，对烟草游说者的争辩进行反诉讼。（续完）
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