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借鉴国际经验，加速履行《烟草控制框架公约》
卫生部国际合作司 杨小宝
《烟草控制框架公约》（以下简称《公约》）是世界卫生组织主持制定的多边国际公约，是联合国历史上最广泛受到热诚接受的条约之一。《公约》将通过减少烟草需求和烟草供应两方面宏观调控控制烟草跨境流行、减低和净化烟草消费，保护人类健康免受烟草的危害。本文尝试与现实紧密结合，用综合、比较等方法来阐述国际经验与做法对我国烟草控制工作的意义和作用，并通过引介各缔约方做法，分析我国在履约准备工作基础上，如何处理好国家利益，缔约方权利和义务之间的关系。
1 《公约》属性和国外经验
综观世界控烟史，每一次控烟运动的开展都对烟草制品的生产和消费进行有效控制，从而最大程度降低烟草带来的危害。《公约》的生效无疑会进一步促进全球新一轮控烟运动的开展。
1.1 《公约》属性 作为国际公约，是缔约各方签订的书面形式的国际法律协议，受国际法管辖。《公约》中体现最多的是求同存异，谋共同发展。它优先考虑保护全世界公众健康的权利，密切关注全世界，特别是发展中国家卷烟和其他烟草制品消费和生产的增加，以及它对家庭、穷人和国家卫生系统造成的负担。《公约》的序言写到：“承认各级烟草控制，特别是发展中国家和经济转轨国家，需要与目前和预计的烟草控制活动需求相称的充足的财政和技术资源。”
1.2 国外缔约方国家相关法律经验和做法 目前，发达国家把其烟草工业市场营销和广告转移到发展中国家，引起发展中国家吸烟人数尤其是年轻人和女性吸烟人数的上升。为解决这一问题，《公约》设法保护发展中国家，使其免受发达国家烟草企业的进一步侵害，世界各地的戒烟运动也蓬勃兴起。
在世界各国中，戒烟比较好的国家，应该首推新加坡，它正在开展一个无烟国家运动。新加坡早在1970年提出成为无烟国的目标。首先严格禁止在公共场所吸烟，并禁止一切媒体为香烟做广告。政府还规定，从1993年5月1日始，凡是穿着军服的武装部队人员，都不准在公共场所吸烟。1993年政府还通过一项法律，禁止18岁以下青少年吸烟。此外，政府还取消了香烟免税许可。
瑞典是世界上第一个达到世界卫生组织目标的国家，政府最近加强了有关戒烟的立法。禁止间接烟草广告。规定餐饮机构无烟要求，从2004年1月1日起，瑞典的餐馆将完全禁止吸烟。
美国的戒烟运动已近30年，成人吸烟率从1955年的42％减到1987年的26％，近半数的吸烟者已经戒烟。美国政府控制吸烟，重要的一条就是议会立法。1968年，国会立法，要求在烟盒上注明“卫生总监断定，吸烟有害你的健康”的警语。1990年以来，美国加州、犹他州、纽约市等许多城镇都颁布了严厉的公共场所禁烟法令。美国政府于1994年2月还颁布一项法令，禁止或限制在商业区和公共场所吸烟，以保护被动吸烟者的健康。
英国是吸烟流行最早的国家，有大约1300万烟民，15%脑力劳动者和39%纯体力劳动者。英国也是吸烟曾引起广泛死亡的第一国家，整个英国中年死亡因素1/3是吸烟所致。因此英国也是最重视控制吸烟的国家。取缔电视烟草广告，“吸烟有害健康”警语，提高香烟价格，设立“全国戒烟日”，还与烟草工业界达成严格焦油含量的协议，立法严禁向16岁以下儿童出售香烟，禁止在火车、飞机和其他公共场所吸烟。英国烟草税收历史久远，政府注重用税收杠杆控制烟草，税收收入用于学校和医院等公共事业服务。从1992年起国家曾4次调整烟草税收政策，逐渐增加税收比例。英国政府对控烟高度重视，制定吸烟危害生命白皮书（White Paper Smoking Kills），利用综合措施开展烟草控制。2003年全面禁止烟草广告，国家投入巨资开展减低吸烟项目，开展大规模戒烟和不吸烟宣传。税收的增加由于非法走私烟草而停滞并趋于减少，于是政府又出台打击烟草走私法案（Tack-ling Tobacco Smuggling），保证了烟草税收的平稳增长。
法国的吸烟人数曾为欧洲之冠。每年曾因吸烟夺取6万人的生命。自20世纪80年代初期，法国采用设立戒烟日，立法全国无烟日，调高烟制品价格，取消所有直接、间接推销烟草的广告，禁止在一切公共场所吸烟，禁止上班吸烟，还实施了处罚严厉的吸烟禁令。这些积极响应世界卫生组织呼吁，配合《公约》实施的有力控烟措施，让法国吸烟人数日渐减少。在欧洲，法国已成为人均消费香烟最少的国家。
加拿大政府是最积极的戒烟倡导者和实行者之一。自1987年以来联邦政府就执行烟草控制计划，包括禁止在一切宣传中的烟草广告，各类健康警语，还大力开展“不吸烟的星期三”运动。政府还要求所有宣传部门大力开展吸烟有害健康宣传。此外，政府还将烟税提高到60％，并抽取一定烟税作为健康教育研究经费。政府还宣布所有加拿大客机禁止吸烟，为世界上的创举。
中北美洲国家哥斯达黎加则根据本国年轻人吸烟早、吸烟率高的状况，有针对性开展了戒烟宣教活动，并注意吸引各相关部门（教育、信息、宣传和疾病预防）的参与，以减少吸烟为重点，统一协调各部门各类减低吸烟率的资源，尽可能减少烟草需求。戒烟宣传教育人员来自卫生行业，还有许多社会工作者。政府部门和私营部门共同努力，制定了烟草控制国家政策，通过增强大众意识、培训活动组织者、加强机构间联盟、普及性培训以及推广试点等方式实施。两年后，戒烟率达到48％。他们的成功吸引了许多国际组织以及非政府组织参与。
约旦是该地区首批引入反吸烟规定的国家之一，早在1977年约旦就禁止在公共场所和公共交通工具上吸烟，并严禁烟草广告。2001年约旦参加了《公约》的谈判，并与联合国儿童基金会、世界卫生组织建立了多部门协调领导委员会——国家反吸烟委员会。卫生部、宗教事务部、联合国儿童基金会、联合国近东巴勒斯坦难民救助署等国内外部门和组织，监督控烟措施的实施。
2 我国履约准备的经验和不足
2.1 背景 《中华人民共和国烟草专卖法》及其实施条例反映了中国客观实际，其作为规定权利和义务的社会规范，在客观历史实践中起到“有计划地组织烟草专卖品的生产和经营，提高烟草制品质量、维护消费者利益、保证国家财政收入”的重要作用。这一作用同《公约》约束烟草和烟草产品在全球蔓延的目的相一致。
2005年8月28日，我国第十届全国人大常委会第十七次会议审议通过《公约》，成为第89个批约的国家。2006年1月9日《公约》在我国生效。2008年1月前，我国将提交第一份履约报告。这是我国经过深思熟虑的一项利国利民的重大决策，对人民生活和国民人身健康将产生深远影响，对塑造社会风气和国家民族精神面貌有重大作用。
2.2 我国目前采取多项措施，积极准备履行《公约》
2.2.1 坚持烟草专卖制度，坚决贯彻《烟草专卖法》是我国履行《公约》的基本前提。我国已有88个城市颁布执行了本地区的公共场所禁烟法规。
2.2.2 完善相关法律法规，加强法律法规的修订与政策专题调研，根据《公约）条款补充公共场所禁烟相关条款。
2.2.3 我国履约工作把协调机构工作机制放在首位，国家发展改革委员会、卫生部、外交部、国家工商总局、财政部等有关部委组成工作组，发挥了有效到位的协调功能，为履约工作的启动奠定坚实工作基础。
2.2.4 我们非常赞赏《公约》关于防止、调查和打击烟草走私的相互行政协助，加强不同国家、地区之间海关系统在打击卷烟走私方面的合作，彻底查清并妥善解决更多的走私烟案件。2001年共查获走私烟案件28579起，收缴和处理走私烟9亿支，其中走私烟8.1亿支，出口国产倒流卷烟近1亿支。2002年烟草系统国内市场占有率保持在96％左右，约有4％的市场份额被包括假冒商标卷烟、走私烟等在内的各种非法性卷烟所占据。
2.2.5 制定控制烟草危害宣传规划和履约指导意见，促进有关机构及非政府组织等在制定和实施部门间烟草控制规划具体内容的合作和参与。
2.2.6 加强烟草危害健康的宣传、健康教育与能力建设。利用世界无烟日、国际戒烟竞赛、无烟奥运等大力宣传，倡导无烟良好社会风尚。通过创建无烟草广告城市、无烟医院和学校加强社会无烟意识。国家还加大对烟草控制工作投入，2005年在全国24个省实施了1200万人民币城乡健康促进与烟草控制项目。
2.2.7 加强国际合作，促进公约在我国顺利实施。我国在控烟的国际合作由来已久，但是针对今年刚生效的公约的国际合作却仍需加强。与WHO、联合国环境规划署、联合国儿童基金会等开展合作项目，对重点、弱势人群开展专项调研和干预，并研究开发烟控措施和技术。利用2008年北京奥运会开展无烟奥运城市、无烟场所等国际合作项目，并制定相关法规保证实施。
2.3 不足和挑战 中国有吸烟者3.5亿，约占世界吸烟者总数的1/3，远超过发达国家吸烟人数的总和，我国控烟成绩愈大，对世界的控烟贡献就愈大。每年约有100万人死于吸烟相关的疾病。我国是世界上最大的烟草生产和消费国。烟草业在国民经济中占据重要的地位。有近6000万人口的劳动就业和经济收人依赖于烟草行业，每年烟草利税占国家财政收入近1／10。
另一方面，未来30年内，由烟草带来的疾病和死亡会更加严重，所致医疗费用的增加和劳动力的丧失仍不容低估。因此，烟草危害控制是一项长期性、艰巨性和复杂性的公共卫生问题，也是一项政策性强的社会和经济问题。
实践中，我国履约工作在运用宏观调控手段，控制烟草生产销售和打击跨国烟草走私；发展和推动发展中国家履约能力建设；加强国际战略合作；开展履约基础性研究和判断；加强国际信息交流等诸多方面亟待加强。
3 借鉴国际做法丰富我国烟控工作
我国的控烟工作与国际接轨虽然起步较晚，但发展很快，受到国际社会的赞誉。正如前述，我国的控烟工作面临严峻的挑战，但也面临许多机遇，也有良好的历史文化传统和优越的社会制度环境，这是能做好控烟工作的基本前提。
有重点、有选择地借鉴各国烟控工作经验，遵循公约中的国际经济法原则，切实履行公约条款，是加快履约进程、实现履约承诺的不二选择。
首先统一各部门烟控资源，完善部门间协调机制，是履约的基础。组织管理上的完善和健全，形成强有力的实施机制，通过部门间高效协调，制定充分反映相关利益各方意志的决定和规定，为具体措施的贯彻和落实起到决定性作用。我国已经制定并一直沿用的以国家发展改革委员会为首的协调机制是很成功的一步，但是还存在影响协调机制稳定运行的潜在因素，例如人员变更、资金不到位、履约过程中部门职能重叠等不利影响。这就需要充分发挥该委员会的协调领导职能，同时可调动必要资源，理顺协调运行机制，合理完善各部门履约能力和进度。
其二，作为发展中国家，我们一方面要立足于自身，从实际出发制定符合国情和地方现状的履约目标。从国家利益考虑，制定和完善履约法律法规机制，先从制度和法律上履约。这也是在整个公约中体现无疑的。无论是减少烟草需求的措施，还是减少烟草供应的措施，都需建立健全法律、法令、规定或条例等具有不同程度的强制性法规体系。而且这些都有事实根据。例如，国际社会证明，提高烟草和烟草产品的税率、禁止烟草广告、禁止向未成年人出售烟草产品、限制或禁止在公共场所吸烟、打击烟草走私和非法贸易等都是降低烟草使用的有效措施；而且还证明，凡是在这些方面法规健全、执法严格的国家或地区，那里的人群烟草使用率就能持久地下降。可见，完善的履约法律法规机制对于是否能实现真正履约关键之甚。
其三，各国对履约或烟控国际合作逐渐认同，把烟控置于国际化背景中更容易让国家利益、企业利益和人民健康得到真实体现。作为WHO领导下的第一部国际条约，其制定的理论是烟草控制面临着两种全球化趋势的挑战：第一个是经济全球化，表现在国家间贸易壁垒正在日益减少，如关税率、补贴和进口限制的降低；第二个是文化、政治和社会准则的跨国交流，主要表现在电子通讯和媒体传播的全球化。在这种全球化趋势下，烟草工业或公司，特别是资本雄厚的跨国烟草公司，不断增加烟草产品的供应量、降低价格和采用国际投资等国际贸易策略，同时大举进行广告战略（包括变换手段的广告），使得那些依靠烟草生产增加政府财政收入而控烟行动又相对薄弱的国家人群烟草使用率（如吸烟率）逐年上升，归因烟草死亡率也不断升高，因烟草引起的疾病所花医疗费用日益增长；当前全球吸烟人数达11亿多，由烟草引起的年死亡人数490万；如果当前吸烟率尤其是发展中国家吸烟率不予遏制，到2020年，每年烟草引起的死亡人数将达到1000万，其中发达国家300万，发展中国家700万（其中2/3将发生在我国）。所以在国际合作方面要注意以我为主的方针，对国家人民负责，同时多采用多边或双边渠道利用各缔约方的资源和经验，以及来自国际组织特别是联合国系统为我国履约工作和烟控工作服务，吸引更多资金投入，引进更多技术力量进行合作，把烟控工作搞好，认真履行公约。
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