创建全国无烟草广告城市

　　不断加大监管执法力度 大力整顿和规范烟草广告

　　　　　　　广东省工商行政管理局广告管理处处长 罗卫光

　　烟草是一种特殊消费品，吸烟草有害健康，影响社会环境和公共卫生，尤其是对正在成长发育的广大青少年会带来不良的影响已成为世界各国的普遍共识，随着社会的文明进步，烟草给人类社会带来的危害逐渐被人们所重视，控制吸烟，限制烟草广告宣传乃至最终禁止烟草广告更是大势所趋，为了顺应当今世界控烟的潮流，作为烟草广告的监管机关，我们工商行政管理机关始终严格执行《广告法》、《广告管理条例》等有关国家的法律、法规，大力配合政府的控烟工作，始终将加强对烟草广告的监管，严厉打击违法烟草广告活动，作为广告监管执法工作的一项重要内容，大力整顿和规范烟草广告秩序，作为切实保障消费者合法权益，保护社会大众身心健康，维护社会良好风尚，创建合谐社会的一件大事抓紧抓好抓落实。
　　一、严格限制烟草广告 规范烟草广告发布行为
　　烟草制品既是与社会大众日常生活密切相关的日用消费品，同时它又会对消费者带动来某些严重的危害，正因为烟草制品这种自身的特殊性，为了将烟草给社会造成的危害减小到最低程度，保护社会大众的身体健康，最大限度地减少烟草广告给社会带来的负面影响，尤其是尽量避免烟草广告对未成年人产生的伤害，我国的《广告法》、《广告管理条例》等有关法律法规对烟草广告作了严格的规定，国家工商总局制定颁布的《烟草广告管理暂行办法》，更是具体地规定烟草广告的发布标准，对烟草广告作了非常严格的限制。
　　一是严格控制烟草广告的发布范围。
　　《中华人民共和国广告法》第十八条有两款规定，第一款规定是禁止利用广播、电影、电视、报纸、期刊发布烟草广告。第二款规定是禁止在各类等候室、影剧院、会议厅堂、体育比赛场馆等公共场所设置烟草广告。这一规定真正体现了《广告法》严格限制烟草广告的发布，将烟草广告的发布范围合理控制在最小的范围，切实将烟草广告对社会公众带来的负面影响减低到最低程度的立法目的。
　　《广告法》第十八条第一款的规定，是对发布烟草广告的媒介的限制，即在广播、电影、电视、报纸、期刊这五种媒介上，禁止以任何形式直接或间接地发布烟草广告，这主要是考虑到上述这五种传统大众传播媒介是当前广告发布的主渠道，广告覆盖面最广、社会影响最大，若在上述媒介发布烟草广告，给社会造成的负面影响将是最大的，造成的负面影响也是无法估量的，为此，《广告法》规定严禁在上述媒介发布烟草广告，断绝烟草广告发布的主渠道，避免烟草广告带来的严重危害。这一规定，较《中华人民共和国烟草专卖法》和《广告管理条例》的规定增加了电影一项，这主要是考虑到，影剧院等合法放映电影的场所往往是青少年大量聚集的场所，在这种环境中若利用电影播映烟草广告，等于诱导青少年沾染不良习惯，因此增加此条规定。此外考虑到卡拉ＯＫ带、ＶＣＤ光盘和录像带等音像制品的播放场所，主要是各类等候室、影剧院、会议厅堂、其它公共娱乐场所、家庭等，而利用上述音像制品在各类等候室、影剧院、会议厅堂发布烟草广告，自然属于《广告法》第十八条第二款禁止之列，而其它公共娱乐场所、家庭等虽不是《广告法》禁止发布烟草广告的场所，但与青少年关系密切，如播放含有烟草广告内容的上述音像制品，对青少年影响极大，与《广告法》中有关烟草广告法律条款的立法宗旨相悖，因此，国家工商总局根据《烟草广告管理暂行办法》第五条的规定，也将卡拉ＯＫ带、ＶＣＤ光盘和录像带等音像制品纳为禁止发布烟草广告的范畴。
　　《广告法》第十八条第二款的规定是对公共场所设置烟草广告的限制。这里的“公共场所”，特指各类等候室（包括候车室、候机室、候船室、候诊室）、影剧院、会议厅堂室、体育比赛场馆，这里需要说明的是，本款规定中的“等”，是“等内不等外”，即我们所掌握的执法标准是：特指本款所指的四类场所，并非所有公共场所，之所以这样规定，是因为在各种公共场所中，上述场所的相对人流量最大，若在上述场所发布烟草广告，受众面最广，影响也最大，在目前还不能全面禁止烟草广告，还要给烟草广告以适当的宣传空间的情况下，规定上述四个场所禁止烟草广告是合理的，也是必要的，这里还要说明一点的是，上面所说体育比赛场馆，不仅包括正式比赛场馆，而且还包括临时用于比赛的场所，这是因为临时比赛场地在进行各种赛事时，其人流量与正式场地相当，其产生的广告效果也与正式场地相仿，如前些年在珠海举行的世界一级方程式赛车赛，由于所需要的场地空间较大，正式的体育场所无法满足需要，就占用了一些城市街道作为临时比赛场地，在比赛期间，这些场所就具有的比赛的功能，已不再是通常的城市交通设施，人流量往往超过平时，甚至比正式场所更大，因此上述场所比赛期间的不能设置烟草广告。这里所说的设置，是广义的概念，包括摆放、张贴、散发、悬挂等形式，如灯箱、广告牌、投影显示、声音表示、广告旗帜、广告张 贴画等、广告印刷品等，以体育比赛为例，不仅仅限于不得在比赛场地立烟草广告牌，而且不得在比赛场地以任何形式发布烟草广告，如利用比赛门票、运动员所穿的运动服以及散发的比赛秩序册，或者是比赛场地的扩音机作烟草广告宣传等等。
　　此外，《烟草广告管理暂行办法》第四条还规定禁止利用广播、电视、电影节目以及报纸、期刊的文章，变相发布烟草广告，主要是不得利用烟草企业纪实、报告文学以及有关烟草企业的新闻报道等形式变相作烟草广告宣传。
　　二是对烟草广告的发布标准作严格的限制性规定，最大限度地减小烟草广告的负面影响。
　　在当前既不能一律封杀烟草制品，仍需要适当的烟草广告宣传以促进烟草行业的发展，因为烟草行业每年所带来的税收和财政收入仍是许多行业所无法比拟的，国家目前还需要这笔收入来进行建设，同时又要最大限度地缩小烟草广告所带来的负面影响的情况下，国家工商总局制定颁布的《烟草广告管理暂行办法》，对烟草广告的发布标准作了非常严格的规定，从严限制烟草广告的宣传。
　　首先，明确了烟草广告的定义，也就是明确了烟草广告的监管范围。烟草广告是指烟草制品生产者或者经销者承担费用，通过各种媒介和形式，直接或间接地宣传烟草制品名称、商标，以及烟草企业名称、标识、包装、装潢等等与烟草有内在联系的特定事项，以扩大烟草制品在社会公众中的影响，从而促进其销售的行为。换言之，就是含有上述内容之一的就属于烟草广告。但是，符合《烟草广告管理办法》第九条规定的除外，如在公益广告和招工、招聘、寻求合作、寻求服务等企业经营广告中，以及在广播、电视、电影节目首尾处出现的鸣谢单位或赞助单位，或在报纸、期刊的报花、栏头上标明的协办单位等，如果是烟草经营者，就不视为烟草广告。
　　其次，规定凡烟草广告必须标明忠告语。《广告法》第十八条第三款和《烟草广告管理办法》第十条规定烟草广告必须表明“吸烟有害健康”的忠告语。《烟草广告管理办法》第十条规定还规定烟草广告中的忠告语必须清晰、易于辨认，所占面积不得少于全部广告面积的１０％。这样规定的目的是使烟草广告受众在接受烟草广告信息的同时，也受到了科学的忠告信息，时刻劝说消费者自我节制吸烟，提醒注意身体健康。
　　第三，规定了烟草广告的具体发布标准，对烟草广告内容作了非常严格的限制性规定。烟草广告除要遵守《广告法》规定的一般准则外，还要遵守以下特殊广告标准：1、不得出现未成年人形象，之所以这样规定，是由于未成年人对事物的鉴别力差，自我控制能力弱，而模仿力又非常强，充分体现了对未成年人的保护和关爱。2、不得出现吸烟形象，不得含有鼓励、怂恿吸烟的内容。因为我们提倡控制吸烟，宣传吸烟有害健康，如果宣传上述内容，则无异于劝说人们多吸烟，显然与《广告法》、《烟草广告管理办法》等的立法宗旨相违背。3、不得含有表示吸烟有利人体健康、解除疲劳、缓解精神紧张的内容，其目的也是不能给公众造成一种多吸烟对身体无害的误解，不能刻意地鼓动公众多吸烟甚至无节制地吸烟。
第四，明确规定了广告活动中与烟草有关的事项。为了加强对烟草广告的监督管理，防止规避法律、法规，变相作烟草广告宣传的现象发生，《烟草广告管理办法》对于在广告活动中涉及烟草或与烟草有关的事项作出规定，主要是：
　　《办法》第七条规定，其他商品、服务的商标名称及服务项目名称与烟草制品商标名称相同的，该商品、服务的广告，必须以易于辨认的方式，明确表示商品名称、服务种类，并不得含有该商品、服务与烟草制品有关的表示。主要是在烟草制品商标跨类注册，同时用于其他类产品或服务时，在发布其他产品广告时，必须标明该类产品的名称。同时其他商品、服务的商标名称及服务项目名称与烟草制品商标名称相同的，在其广告宣传中，如果出现与烟草企业的烟草广告相同、近似的画面、用语，或者与烟草制品商标相同、近似的商标文字图形，属于与烟草制品有关的表示，如某烟草制品商标同时又注册了矿泉水，那么在发布该矿泉水广告时，广告中就不能出现与烟草制品商标相同、近似的商标文字图形，再举一个例子，就是广州双喜商场广告，虽“双喜”商标同时注册了烟草制品，又注册作为企业字号，但是，在该商场广告中，就不得出现与“双喜”香烟烟包上的图案相同或近似的图案，也不能在广告中出现“双喜”香烟特有的红灯笼或者是黄色背景，因为这是“双喜”香烟特有的品牌形象，更不能出现与“双喜双喜，人人欢喜”的广告语，因为很明显这些都是与烟草制品有关的表示，按规定不能用在其他商品和服务广告中。
　　《办法》第八条规定，不得在各类临时广告经营活动中，利用烟草经营者名称、烟草制品商标为活动冠名、冠杯的，通过广播、电视、电影、报纸、期刊发布带有冠名、冠杯内容的赛事、演出等广告。比如“555”烟草赞助的体育比赛，就不能通过广播、电视、电影、报刊等发布诸如“555杯XXX汽车大奖赛”的广告。
　　此外，还有一种情况就是烟草生产、经营者发布的未注明烟草企业名称、烟草制品名称的广告，如果其主要画面、用语与该经营者发布的其他烟草广告的主要画面、用语相同或相似，虽不出现烟草企业名称、标识以及烟草制品名称、商标、包装、装潢，也同样具有宣传烟草企业形象、直接或者间接宣传其烟草制品的作用，也应视为烟草广告。如前几年就发生这么一个案例，广州某媒体发布的一条广告中，没有出现任何商品或服务的商标、品牌名称和商标图案，从该广告画面和内容上看，根本看不出它是何种商品或服务的广告，但是广告中却出现了与椰树香烟广告相同的画面：蓝天、碧云、沙滩、沙滩椅和太阳伞的形象，又如某电台发布了一则广告，广告中只出现了“万宝路”广告中的特有的广告歌，在上述这些广告中，虽然没有出现“椰树”、“万宝路”商标图案和名称，但却出现了烟草广告特有的广告创意和品牌形象，都属于与烟草制品有关的表示，均禁止在国家禁止发布烟草广告的媒介上发布上述广告。
　　三是严格广告发布程序。
　　为了从严控制烟草广告，《广告管理条例》、《广告管理条例施行细则》、《烟草广告管理暂行办法》对烟草广告发布审批作了非常严格的规定，《广告法》第十八条、《广告管理条例》第十条和《烟草广告管理暂行办法》第五条规定，在国家禁止以外的媒介和场所发布烟草广告，必须经省级以上广告监督管理机关或者其授权的省辖市广告监督管理机关批准。烟草经营者或者其委托人直接向商业、服务业的销售点和居民住所发送广告品，须经所在县级以上广告监督管理机关批准，我省目前经省工商局授权登记烟草广告的省辖市广告监督管理机关只有广州和深圳市工商局。
　　二、当前烟草广告发布活动中存在的突出问题
　　虽然国家对烟草广告作了上述非常严格的规定，对违法烟草广告的行为规定了严厉的处罚，加上国际社会控制吸烟，严格限制烟草广告的呼声一浪高于一浪，同时近年来工商部门严厉打击违法烟草广告也取得了显著成效，但是，大多数烟草企业为了生存、为了扩大烟草品牌的知名度，开拓市场，千方百计地钻法律法规的空子，寻找烟草广告宣传的空隙，大打所谓“擦边球”，冒险违法发布各种烟草广告，在实际当中，主要有以下几种情况：
　　一是不少烟草经营者在烟草广告宣传空间越来越小的情况下，为了宣传自身烟草产品，总是千方百计变相发布烟草广告，把法规规定禁止出现的内容巧妙揉合在广告中，并以特殊设计的方法加以突出，在目前的烟草广告发布活动中，存在的最为突出的问题是：以发布所谓企业形象广告为名，变相发布烟草广告，一是当绝大多数烟草企业均以其知名度大的烟草制品的注册商标名称为企业字号，投资组建非烟草生产经营企业，如红河储运公司、黄山印务公司、双喜商场等，通过发布该企业的所谓形象广告变相发布烟草广告，广告中出现了大量与烟草有关的表示，如最近我们就发现，在省内一些主要电视频道就大大肆发布所谓“金圣实业公司”的广告，广告中出现了与金圣香烟广告相同的广告语、广告画面和与该烟草制品商标相似的图案。二是当前许多烟草企业将其烟草注册商标，同时注册了其他非烟草制品类产品或服务，如“红塔山”矿泉水、“大红鹰”药业等等。在发布上述商品广告时变相发布烟草广告，同样出现了与烟草制品广告相同或近似的广告创意如广告语、广告画面等，以及烟草制品的商标图案。所有这些，都是与烟草制品有关的表示，均是变相烟草广告。均为禁止之列，这里强调一点，烟草广告与非烟草广告的法律界限是非常明确的，根本不存在任何“擦边球”广告的问题。
　　二是未批准发放烟草广告礼品。这类问题较为普遍，一是直接把烟草制品作为礼品，在饭店、酒吧、餐厅、歌厅等场所进行促销，如搞所谓香烟的礼品装、纪念装等，作为促销时的赠品，发送给消费者。二是发送带有烟草制品名称、商标图案的雨伞、烟灰缸、打火机、服装等等，以此大肆作烟草广告宣传。
　　三是以发布所谓公益广告、公告、声明以及企业形象报道等形式大肆非法作烟草广告宣传。通过上述广告形式，巧妙地把烟草广告的宣传内容揉合在其中，试图以此达到“异曲同工”之效果，目前我们常见的有如烟草企业在其所谓打假声明中，或者是在某某烟草企业获得某某国际谁认证的公告中，大肆宣传其烟草制品品牌，还有的就是通过发表所谓的“企业巡礼”等等有关烟草企业形象宣传中，大肆宣传烟草制品。
　　三、不断强化对烟草广告的监管执法力度 严厉打击违法烟草广告活动
针对上述烟草广告发布活动中存在的种种违法问题，作为广告监管机关，在近年来开展的整顿和规范市场经济秩序工作中，我们工商行政管理部门向来都把违法烟草广告作为打击重点，大力整治烟草广告市场秩序。
　　一是配合政府做好控烟工作，严格控制烟草广告。一方面，严格执行有关广告管理法律法规，严格烟草广告审批管理。紧紧把握“可以发布烟草广告并不等于必须发布”这一原则，“可以”只是基本条件，能否批准发布，还要考虑其他条件和有关规定，如当地人民政府的规定，广告的社会影响等等，适当控制发布数量和媒介，并多次重申当地人民政府明令禁止在户外发布烟草广告的市，一律不准设置、发布烟草广告，不断加大对户外、店堂、印刷品烟草广告的日常巡查力度，强化对烟草广告的动态监控，做到及时发现烟草广告，及时查处。另一方面，配合当地政府的城市综合治理工作，大力整顿户外烟草广告，近年来，我省各级工商行政管理部门参与各级政府的城市容市貌整治工作40多次，在城市综合治理工作中，与其他职能部门紧密协同配合，共出动人员18900人次，拆除各种烟箱、候车亭、车身、路牌、霓虹烟等户外烟草广告以及各种烟草宣传品5万余件。拆除了一批影响较大的户外烟草广告，如广州市就在“一年一小变”工作中，拆除了该市面积最大的，位于珠江南岸滨江中路一块横跨3幢楼顶面积达1032平方米的烟草广告牌。
　　二是强化对烟草广告的日常监督检查，大力整顿烟草广告秩序。
　　1、充分发挥基层工商部门的市场综合监管职能和区域管理优势，积极推行广告巡查制，加强对烟草广告动态的监管。明确将印刷品、店堂、户外广告的日常监管工作下放工商所，推行工商所片区管理，落实巡查责任制，建立工商所备案制度，登记批准的各类烟草广告，均向广告发布地工商所备案，以便巡查，及时发现违法广告，及时纠正、查处或上报，设立台帐、分册，按地区分组、分片进行巡查、登记造册，仅去年以来，全省基层工商部门通过日常巡查工作，就发现了各种违法户外、印刷品、店堂烟草广告9800多件，并予以及时清理和收缴，做到了及时发现违法烟草广告，及时处理。
　　2、建立高效的广告监控体系。建设高科技的广告监测系统，形成上下联动、快速反应的广告监测网络，逐步实现对大众传播媒体广告发布活动的全天候监控，做到及时发现违法烟草广告及时处理，强化对大众媒介广告发布行为的实时动态监控。目前各地级以上市均建立了广告监测制度，广告监测工作逐步规范化、制度化，按照下管一级的原则，上级部门对下级部门管辖的主要媒体实施重点监测，做到一级抓一级，层层抓落实，形成上下联动的广告监测网络，目前全省共监测媒介600余家。为提高监测工作质量和效率，省工商局力争明年1月份完全建成电子广告监测系统并投入运作，首先实现对发布量占全省广告七成以上的，对全省新闻媒体起着导向和示范作用的省属和广州市属主要报刊、电视、广播的全天候监控，然后进一步创造条件，逐步实现全省各地广告监测系统联网，在此基础上建立违法烟草广告预警和警示机制，切实提高对违法烟草广告的快速反应能力。
　　经过多年来不断加强整规力度，强化日常广告监督检查，我省烟草广告秩序，从总体上看，是比较规范的，目前，我省主流报纸、电视、广播等大众媒介基本没有烟草广告，未经批准，擅自散发、设置印刷品、户烟草广告的违法行为大为减少，此外，随着各级政府控烟工作力度的不断加强，我省已有茂名、惠州、化州、中山、汕头等市相继通过人大、政府立法立规或以政府通告的形式明令禁止烟草广告，并于2005年被卫生部、国家工商行政管理总局授予“全国无烟草广告城市”称号。