世界卫生组织《烟草控制框架公约》解析
中国疾控中心控烟办公室
烟草危害是当今世界最严重的公共卫生问题之一，是人类健康所面临的最大的可以预防的危险因素。目前全球共有11亿吸烟者，每年导致近500万例可以预防的死亡。
为了推动烟草控制全球化，从1999年起，世界卫生组织开始推动制定《烟草控制框架公约》（Framework Convention on Tobacco Control, FCTC）。《烟草控制框架公约》是世界卫生组织首次根据其《组织法》第十九条规定的权利制定的一份国际性法律文书，其宗旨是限制烟草在全世界的蔓延，尤其是在发展中国家的蔓延。由190多个国家参与，经2次工作组会议和历时约4年6轮政府间谈判，于2003年5月21日在第56届世界卫生大会上获得通过。到2004年11月30日已经有40个国家正式履约，《烟草控制框架公约》已于2005年2月27日正式生效。这是世界卫生组织主持制定的世界上第一个限制烟草的全球性公约，是人类公共卫生领域和控烟史上的一座里程碑。它标志着烟草控制已经由国内立法控制扩大到国际法上的共识。
公约，也称条约，是国家之间以书面形式缔结的国际法，对于签字的国家具有约束力；《烟草控制框架公约》是一份国际法律文书，在国际水平上对烟草的泛滥予以控制。《烟草控制框架公约》共11个部分38个条款，主要内容为：
第一部分（1-2条）序言、术语
第二部分（3-5条）目标、原则和一般义务
第三部分（6-14条）减少烟草需求的措施
第四部分（15-17条）减少烟草供应的措施
第五部分（18条）环境保护
第六部分（19条）与责任有关的问题
第七部分（20-22条）科学技术合作与信息通报
第八部分（23-26条）机构安排与财务资源
第九部分（27条）争端解决
第十部分（28-29条）公约的发展
第十一部分（30-38条）最后条款
《烟草控制框架公约》的基本思路是通过采取综合性措施以减少烟草的需求和供应，从而实现控烟目标。
《烟草控制框架公约》中减少烟草需求的主要规定列于第6－14条：它包括价格和税收措施，以及非价格措施两大部分内容。价格和税收措施是减少烟草需求的重要经济手段，对各阶层人群，特别是青少年减少烟草消费的有效和重要手段。条款要求各缔约方在制定税收政策时考虑有关烟草控制的公共卫生目标；并建议缔约方采取以下措施：对烟草制品实施税收政策并在适用时实施价格政策，以减少烟草消费；向缔约方会议提供关于烟草税率及其对烟草消费影响的详细情况；逐步限制免税销售烟草制品，以便实现禁止。减少烟草需求的非价格措施中要求缔约方会议和国家当局就减少烟草消费和加强保护非吸烟者免受烟草烟雾有害影响的非价格政策制定标准，及实施这些规定的指导原则，建议采取的措施有：防止接触烟草烟雾；烟草制品成分管制；烟草制品披露的规定；烟草制品的包装和标签；教育、交流、培训和公众意识；烟草广告、促销和赞助；与烟草依赖和戒烟有关的降低烟草需求的措施。
《烟草控制框架公约》中减少烟草供应的主要规定列于第15－17条：它包括烟草制品非法贸易、向未成年人销售和由未成年人销售、对经济上切实可行的替代活动提供支持三部分内容。烟草制品非法贸易：走私、非法制造和伪造等形式的烟草非法贸易严重干扰了正常的经济秩序，是各国政府和国际社会重点打击的对象。公约专门针对此问题规定了一项条款，其目标是消灭一切形式的非法贸易。具体的措施包括，在包装上注明法定信息，以便于主管部门跟踪管理；加强国内立法和执法，包括：监测收集烟草制品跨国贸易（包括非法贸易）的数据，并在海关、税收和其他部门间交流信息；加强立法及实行适当的处罚；采用有益于环境的方法销毁或处理没收的生产设备和烟草制品；记录和控制免税烟草制品的分发和运送；酌情采取包括许可证在内的进一步措施，防止非法贸易。第三项措施是在打击非法贸易方面加强国际合作。向未成年人销售和由未成年人销售：面对烟草制品的危害，未成年人是最需要保护的脆弱群体。该条款要求各缔约方采取和实行有效的措施禁止向法定未成年人出售烟草制品；禁止免费分发烟草制品；努力禁止分支或小包销售香烟等。对经济上切实可行的替代活动提供支持：该条款规定各缔约方应相互合作，并与有关国际和区域经济组织合作，酌情为烟草工人、种植者和个体销售者提供经济上可行的替代生计。
《烟草控制框架公约》的另一个新特点是列入了一项处理责任问题的规定第19条：各缔约方应考虑必要时采取立法行动或促进现有法律以处理刑事和民事责任，包括赔偿。
有关科学和技术合作及信息交流的机制列于第20－22条：加强监测、报告等内容是缔约方履行多边公约的重要手段。《烟草控制框架公约》与此有关的规定包括：研究、监测和信息交换该条要求各缔约方制定、促进和协调国家、区域和全球研究规划，促进和鼓励针对烟草消费和接触烟草烟雾决定因素和后果的研究，及对烟控活动参加者的培训和支持。报告和信息交换本条规定各缔约方应定期通过秘书处向缔约方会议提交其实施本公约情况的报告。其中包括，为实施公约采取的立法、行政等措施；实施公约时遇到的困难和克服困难所采取的行动等。每一缔约方应在本公约对其生效后两年内提交第一次报告，以后的报告频率由缔约方会议确定。缔约方会议应考虑作出行政和财政安排，协助发展中国家和转轨经济国家缔约方履行在本条下的义务。信息报告和交流应符合各国关于保密及隐私权的法律，各方应保护交换的保密信息。科技、法律合作及提供相关专长本条要求各缔约方应直接或通过有关国际机构进行合作，以加强能力履行由公约产生的各项义务，并考虑到发展中国家和经济转轨国家的需要。应通过技术转让、科技和法律等方面的合作，制定和加强国家烟草控制战略、计划和规划。以便促进戒断和保护免受烟草危害；开发烟草工人和烟农的适当替代生计等。缔约方会议还应在根据第26条获得的财政支持下促进和便利转让技术、科学和法律专长及技术。
中国政府高度重视控烟工作，并积极参加国际控烟活动，2000年4月，经国务院批准成立了由国家计委、卫生部、外交部等12个部（委、局）组成的政府间谈判机构，积极支持并参与了由世界卫生组织（下转第32页）（上接第18页）发起的《烟草控制框架公约》的谈判和制定，并于2003年11月10日正式签署《烟草控制框架公约》。作为烟草生产和消费大国，尽管我国的控烟工作取得了一定的成绩，但是，在我国由政府倡导的控烟工作历史较短，我国的控烟能力仍非常薄弱，“多部门合作、全社会参与”的局面尚未形成，对已出台的有关控烟的法律法规的执行缺乏监督，控烟相关法律法规在一些地区的实施力度较差。此外，作为一个烟草大国，我国的烟草制造业每年上缴的利税占全国税收的10%左右，这也在一定程度上给我国的烟草控制工作带来了困难。加入世贸组织后，进口卷烟的涌入和跨国烟草公司的促销活动，又将加剧我国居民尤其是青少年吸烟的严峻形势。因此，《烟草控制框架公约》的生效，有助于统一全国控烟行动，强化烟草控制措施，动员全社会投入到消除烟草危害的行动中来。
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