挪威——禁止广告和促销
挪威国家健康筛查服务前主任 挪威全国吸烟与健康委员会前主席
Kjell Bjartveit
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（接上期）
六、处理违反烟草法案例的程序
一般来说，开始阶段是顺利的。烟草业和零售商基本上是遵守该法的。但是也有试图制造不确定因素与法律打擦边球或实际上违反了该法的。
卫生和社会事务部部和国家烟草和健康委员会的工作人员监视着报纸和其他印刷资料可能违法的情况。人民也迅速对这种企图做出反应。卫生当局能立即知道对该法的明显违反和值得怀疑的擦边球情况。最明显的一个例子是，一个传统的香烟广告纯粹因意外原因印在了一个小杂志上，由此引发了公众和大众媒体的电话举报。
对报告的违反或可疑的案例，国家烟草与健康委员会确定了下列做法：所有的案例都集中到委员会中职业威望很高的法律委员那里。委员会将对他们的评价进行讨论，然后转到卫生主任那里做出最后决定。除了罕见的例外，卫生主任都赞同法律委员和委员会的结论。对违反的案例，卫生主任要与负责人接触。警告的严重性分为几级；最严重的是新的违法案例，要向警察报告
在 70 和 80 年代，除了非常少的例外，这个程序足以遏制新的违反案例。
Asbjorn Kjonstad 教授、 Juris 博士发表了他第一个八年评价的案例综述，在此期间平均每个月以上述方式处理一个案例 。他的结论是：
到目前为止，烟草法和执行该法的人对烟草业广告活动的管理已取得了胜利。
他对自己的观点作了三点说明：
1 、 挪威已经完全禁止烟草广告，因此实际上烟草业不可能钻法律的空子。
2 、大多数模糊问题已在立法前的工作中得到充分讨论。出现的与执法相关的问题几乎总是能根据立法前的工作加以解决。
3 、挪威舆论和国家烟草与健康委员会以警惕的目光监视着烟草业的营销活动。当局已制裁了非法广告，从而防止了错误和疏忽。
七、处理违反该法案例的程序－近年来的情况
然而烟草业并没有认输。受到自 1975 年烟草法实行以来销售量下降的困扰，烟草业试图以各种方式与禁止广告的法律斗智。发明了很多手法试图绕过法律。
在这种背景下，值得注意的是，趁 1986 年 5 月烟草业在阿姆斯特丹组织一次世界研讨会的机会，烟草业的态度发生了新变化。这次研讨会的主题之一是“在寒冷的气候下成功营销”。
1992 年国家烟草或健康委员会出版了一份关于间接广告在增加的报告。烟草制品的品牌名字越来越多的用来促销其他货物和服务。报告指出了这种活动的程度，用的最广的是品牌为万宝路的服装广告、骆驼靴子广告和 Barclay 赛车广告。这导致了现行立法规定的完全禁止烟草广告已打了折扣。除非通过一项非常明确禁止间接烟草广告的规定，否则人们担心总有一天禁止广告的规定会受到破坏。
因此，委员会建议对烟草法进行修改，使该法对此问题作出更加明确的规定。毫不奇怪的是，烟草业表示无需对该法做进一步修改。但是，政府提出了一项为该法新增加第二条的议案，这项议案由于只有少数反对而获得议会通过。这项修改从 1996 年 1 月 1 日起 生效。除了其他内容外，在该法本条的第一句加了 " 所有 " 二字，以清楚表明对烟草广告的禁止是完全的。同时也增加了关于间接广告的规定。现在该法明确禁止这种间接广告。
该法第二条的措词修改后如下：
禁止所有形式的烟草制品广告。适用于烟斗、香烟纸和香烟卷。
其他货物或服务的广告中不得包括烟草制品。
只要使用的名字或标记怀疑是与烟草制品有联系的，熟知的烟草制品的品牌或标志的品牌名或商标不能用于其他货物或服务的广告。
烟草制品不能够在熟知或用于或是其他货物或服务的品牌名或商标的帮助下促销。
禁止免费分发所有形式的烟草制品。
国王可签署免除执行本条的规定。
为了加强对该法的监督，委员会在 90 年代中期聘请了一名常年法律顾问，其职责之一是审查与禁止广告有关的案例。虽然大多数案例只是对法律的轻微违反，但是当局仍然审查烟草业发起的各种活动。估计每年发生的案例总数在 20 例左右。 1990 年以来，只有两例受到警察的处理。但是由于证据不足被驳回，到目前为止，还没有一例告上法庭。
另外，政府认为有必要对该法使用另一种执法手段：违反法律者将有义务依法向当局支付执行赔偿金。 2002 年将此项修改提交议会，预计将于 2003 年进行辩论。
1973 年议会议员的动机
为什么挪威议会议员会介入这些限制措施呢？他们的动机和理由是什么？
值得注意的是，这些政界人士在还没有证据表明禁止广告有效果的情况下就形成了决定。 在这种情况下议会议员依然投赞成票。
他们很可能是接受了吸烟习惯研究委员会提出的禁止广告的理由。另外，他们也注意到该法得到了卫生当局和卫生机构以及非政府健康组织的支持。
在议会的辩论中，卫生和社会事务部长 Bergfrid Fjose 夫人强调存在卫生当局和生产、销售烟草者之间的冲突。 如果烟草的使用减少了，结果是生产、销售的烟草也必然减少。对此，负责卫生的当局必须明确宣布站在哪一边。反对者的主要发言人 Sonja Ludvigsen 夫人强调，自愿安排不能够有效限制广告活动。她希望，烟草业至少出于人道的原因，也应加以克制，不要积极致力于增加烟草消费。但是，与此相反，随着广告的增加和泛滥，特别是针对青年的广告（多数是针对被烟草业看成是潜在市场的青年女性），烟草业也必然要面对一个一个的宣传和报告。
本报告的作者密切跟踪了议会的程序，得到的印象是，议会议员做出决定的根据是下列一个或多个理由。
1. 出于常常识的判断，认为广泛的、不断增加的、有提示含义的和技术先进的广告无疑必然会对年轻人（特别是会把他们吸收为新烟民）产生重要影响；
2. 认为在支持进行反对一种危险制品的大规模活动的同时，又允许对同一种制品进行大规模的促销活动的做法是双重标准，特别是年轻人可能会对此进行指责；
3. 出于对问题的严重性发出明确信号的强烈愿望，并由此加强活动的效果。另外，如果他们不禁止烟草广告，那末就可解释为这是一个对烟草危险仍有些怀疑的信号，这将削弱宣传教育活动的作用；
4. 意识到烟草业的自愿原则不能够遏制烟草消费的惊人增长，可能把自愿协议看成是一种妥协和权宜措施，不能够获得像立法禁止那样的明显信号效应；
5. 除了上述理由外，可能还有：从务实观点出发，重要的是，由禁止广告造成的损失的价值无法超过积极的健康效应的价值。
换言之， 禁止广告是出于道德考虑。在应对如此大规模的烟草蔓延时，无论禁止是否有显著效果，如果继续允许促销这种有致死性的制品，就是不道德的。
烟草业的反击
对抗禁止烟草广告的力量来自烟草贸易和广告组织以及部分媒体。烟草业在这方面表现得特别强烈，他们针对吸烟习惯研究委员会和法律起草委员会的报告进行了全面陈述，竭力反对禁止烟草广告。
在这方面，挪威烟草业与国际烟草业建立了密切联系。所谓的 " 烟草文件 " 披露了这种联系，其中有挪威烟草业 致在美国首都华盛顿的烟草研究院的多封信件：
1973 年 1 月 15 日 的信件：
我们试图作最后一分钟的努力来软化或推迟该法，但是在目前的政治形势下非常困难。遗憾的是，在基督教民主党人任首相和社会事务部长的情况下，反烟力量在政府中得到很大的支持。
1973 年 2 月 28 日 的信件 :
我想告诉你，北欧委员会再次讨论了禁止烟草广告的问题。将成立一个旨在北欧各国制定相似法律的工作小组。遗憾的是，我们方面试图在讨论北欧替代方案前推迟该法的努力没有引起政界人士的反应。
1973 年 8 月 29 日 关于该法条款的信件：
正如预料的那样，现政府在其现在的法律草案中持很严厉的立场。
为了准备回答 8 月 16 日 卫生和社会事务部在附信中要求回答的问题， 1901 年烟草制造商协会成立了一个工作委员会。你可以看到，任何意见要在 10 月 15 日前 寄到该部。起草意见的是这个工作委员会的一名委员，十分欢迎你可能提出的意见。
当然，挪威烟草制造商当然会尽最大努力软化该法规，但是在现政府的情况下这是个非常困难的任务。政府是否会在 9 月的议会选举后存在很值得怀疑，但是即使新政府是工党政府，也很难期望对该法规进行重大修改。
反对者声称，广告的禁止将：
1. 削弱挪威广告业的竞争力
后来的情况是：
广告商的年营业额继续增长，在实行禁止广告前后的两个 8 年期间，前一个 8 年平均增长 3.6% ，后一个 8 年平均增长 4.3% ，这表明在禁止广告后的增长更大了。
2. 削弱挪威制造商对外国制造商的竞争力
后来的情况是：
挪威最常见的香烟是手卷的。在禁止广告前，挪威品牌占手卷香烟的 95% 。在广告禁止后的多年来一直稳定地保持着这个份额。挪威品牌的机制香烟的市场份额在此期间以同样的比例在下降； 1965 － 75 年期间下降了约三分之二，在实行禁止广告前后的 1975 － 1985 年期间下降了约三分之二。
3. 造成挪威工业就业职位的减少
后来的情况是：
在实行禁止广告前后烟草业的雇员人数不断下降。在实行禁止广告前后的两个 10 年期间，年平均变化基本相同，前一个 10 年下降了 2.7% ，后一个 10 年下降了 2.6% 。 没有证据证明禁止广告对挪威总的就业形势有任何影响。
4. 恶化了媒体的经济状况
后来的情况是：
在禁止广告前的 1967 － 1975 年 8 年期间，挪威报纸的所有形式的广告销售额年平均增长 3.9% ，而在禁止广告后的 8 年期间是 5.6% ；这说明在禁止广告后的增长更大了。
5. 防碍转向消费较低危害的制品
后来的情况是：
丹麦和挪威在限制广告方面是不同的；丹麦从来没有禁止过广告。在实行禁止后的各年份，销售的每支香烟的平均焦油含量在挪威和丹麦都下降得很快，焦油含量 15 毫克以下的香烟比例增加的速度在挪威和丹麦都一样快。另一个例子是： 1984 年，一个公司推出了一种新型香烟，宣称焦油含量低到 1 毫克。虽然媒体对此进行了报道，但是没有进行广告宣传。然而，这种品牌香烟的市场份额在一年内就从 0 增长到 6 ％。因此，禁止广告并没有阻止向低焦油香烟的转化。
6. 违反了宪法言论自由的规定
后来的情况是：
烟草业聘请了法律专家 Torkel Opsahl 教授和 Juris 博士对这个问题进行评价，他报告的结论是：
在总体上我必须同意法律起草委员会的意见：对言论自由的保护在法律上未受到该委员会提出的法律条款的影响。
烟草业可能对这个结论会感到失望，它根本没有提到烟草业的意见。司法部接到了 Opsahl 教授的报告和烟草业的陈述，说该部同意 Opsahl 教授的结论，委员会的意见不能理解为违反了宪法对言论自由的保护。
在实行禁止广告后，挪威普遍接受了 Opsahl 教授和司法部的法律观点。
7. 极其难以执行，检察当局在执行该法中将遇到很多问题。
参阅上面的 3.6-3.7 就够了，说明一般来说该法的执行是顺利的。为了实现该法的目的，新出现的问题得到了适当处理。
8. 对烟草总消费量没什么影响
这里我们显然看到了现在烟草业的某些部分对这个问题的看法至少有了更加微秒的差别， 1986 年 2 月 27 日 ，菲利普 . 莫里斯公司寄给了挪威烟草制造商协会会长一封信。信件对挪威烟草制造商协会起草的将提交给挪威卫生当局的一份文件提出建议：
挪威烟草制造商协会结论的最后一句话是，我们认为，说政府在挪威禁止烟草广告的措施和全国吸烟与健康委员会采取的其他措施对吸烟习惯没有特别影响是一种误导。
菲利普 . 莫里斯公司认为，任何对香烟消费量研究的客观分析都是非常复杂的，有一系列的因素影响消费量，很难对数据进行概括性的陈述。
对消费量和吸烟率的影响
一份特别报告已详细地讨论了这个问题 ， 一些基本点将概括如下。
一、人均烟草消费量
上世纪 50 年代和 60 年代的人均销售量上升得相当大，于 70 年代中期达到峰值。从那以后开始下降，现在已低于 1950 年的数字。确切的峰值年是 1975 年，这一年烟草法开始生效。
当解释挪威销售量的数字时，人们必须把挪威广为习惯使用的“自卷烟”包括在内，“自卷烟”比机制香烟便宜得多。在禁止烟草广告开始实行的 1975 年，挪威大约有三分之二的香烟是手卷烟。但是从那以后手卷香烟的比例大幅下降了，可能是由于人民更富裕了。
1974/ 1975 2001 /2002
机制香烟 561 716
吸的烟草 1 539 550
合计 2 100 1 266
当若干代年轻人的消费减少、并对总消费量的影响增大时，可期望会加速未来的积极进展。
二、年轻人的吸烟率
有理由相信，年轻人比成年人更容易受广告的影响，因此，可以设想禁止广告对年轻人吸烟率的影响比对成年人戒烟率的影响更大。因此，有意义的是应该比较在无烟草广告环境下成长起来的人的吸烟流行情况和在烟草广告警令实行前度过青少年时代的人的吸烟流行情况。
在校儿童
早在 1957 年，挪威癌症协会在挪威义务教育学校的高年级学生中进行了一项关于吸烟习惯的全国调查。调查使用了挪威学校的代表样本。挪威癌症协会在 1963 年又重复了这一调查。
从 1975 年开始，全国烟草与健康委员会每五年在全国义务教育学校的所有高年级学生中进行调查， 参与率在 90% 以上。 从这个范围 (150 000 多名学生的调查结果 ) 抽出了一个代表样本，送到委员会进行统计分析。
有两个特点值得注意。第一， 20 世纪 70 年代中期前，男女学生的吸烟率上升得都相当快，特别是女孩，从 1957 年的 1% 上升到 1975 年的 17% 。这些年间，烟草业开展了大规模的特别是针对女性市场的广告运动。也许有人反对说，我们不知道在 1963 -1975 年期间发生了什么， 所以，峰值年不一定和实行禁止广告巧合。但是，在奥斯陆和卑尔根两市每年进行的对 15-21 岁年龄组的一系列调查表明，在 70 年代中期达到了峰值每天都吸烟的吸烟者的最高百分比在奥斯陆是 1974 年，在卑尔根是 1975 年。
青年成年人
禁止广告对这个年龄组的人的影响也在增加。
1973 年以来，挪威统计局每年都对挪威 16 - 74 岁的成年人口的代表样本进行关于吸烟习惯的调查。总体而言，在实行禁止烟草广告后的各年，男女两姓都有明显的下降趋势。但是从 80 年代晚期以来，这种趋势趋于平缓。
三、总人口的吸烟率
在挪威统计局进行的一系列调查中，关于 16- 74 岁的成年总人口的数字表明，总体上男性趋于下降，女性比较趋于稳定。 2001 年的每天都吸烟的吸烟者的百分数男性为 30.3 ，女性为 29.3 ；女性首次降到 30% 以下。每天平均消费的香烟男性为 14.0 支，女性为 11.2 支。
但是，总人口的粗率可能掩盖不同年龄组的重要变化。进行年龄和性别分组后，可看出从 1973 年以来 45 － 64 岁男性人群的吸烟率下降了约 35% 。至于女性，除了最年轻的年龄组（ 16 － 24 岁）外，只有很小的变化。 55 岁和 55 岁以上的女性的趋势是上升。
在解释中年和老年妇女的数据时，必须考虑到明显的队列效应。在以前的年代，这些年龄组的吸烟现象通常是不多见的。第二次世界大战后，年轻妇女中的吸烟现象大增，她们年龄增长时，保持了吸烟习惯。但是，在女性各出生队列中，吸烟率都有不同程度的下降。
四、吸烟的减少 - 其他解释？
正如看到的那样， 70 年代中期以来，烟草消费和年轻人的吸烟率都有相当大的下降。人们可能会问，是什么原因引起这种明显的变化趋势呢。肯定在 70 年代发生了以前没有的一些新事情。没有数据证明这种变化是由大幅涨价或在公共场所和工作场所限制吸烟造成的。唯一合理的解释是禁止烟草广告对形成这种新趋势起了重要作用。
应用经济计量学技术进行的一项研究提示， 1975 年生效的挪威烟草法使烟草消费持续减少了约 9% － 16% 。虽然不可能确切量化这种减少在多大程度上是由禁止烟草广告本身引起的，但是由于烟草法其他规定的作用较小，禁止烟草广告很可能是主要原因。
五、结果可能会更好吗 ?
禁止烟草广告是一揽子综合措施中的一项措施，综合措施还应包括一系列的反烟措施。
遗憾的是，从 80 年代中期以来，这种情况没有像希望的那样出现；因此禁止广告的优势没有充分发挥出来。价格机制使用的程度很小，信息和教育资源相对不足。这可解释为什么近年来年轻人吸烟率趋势比起前些年来不很令人满意。
但是，从上世纪 90 年代晚些时候起，出现了政府明显加大对烟草控制资助的情况，新举措体现在香烟包装上的健康警语、无烟室内环境和戒烟方面。由于当局发出了这些最新的信号，就可能收复一些失去的地盘。
结语
本文作者的观点是，或早或晚挪威总要禁止烟草广告。如此快的实行禁止广告是由很多部门促成的，其中各专业人员以高超的技术和不懈的努力使这项事业一步一步向前发展。非政府组织积极为禁止烟草广告游说。不可缺的是， 1969 年的政党会议也发挥了至关重要的作用。虽然果断的政界人士事先并没有任何关于禁止广告效果的证据，但是他们愿意把公众健康的利益放在烟草企业利益之上。
总的来说，虽然有来自烟草业的顽强抵制，但是禁止烟草广告的实施是成功的。针对烟草业试图与禁止广告斗智的情况，政府采取了新的应对措施。
烟草业的理由和我们今天在许多其他国家遇到的理由一样。现在挪威执行烟草法已有 27 年的历史，所有预想的反对该法的悲观和灾难性事件都没有发生。看来原来设想的所有困难都过于严重。没有谁受到损失，也没有失去任何价值，也没有人强烈要求恢复烟草广告。
还有一个谨慎的结论是：禁止烟草广告与在整个立法过程中进行的宣传一起对烟草消费量和年轻人的吸烟习惯产生了影响，而与坚持宣传教育的努力相结合就成为催生新趋势的重要原因。
政界人士的信件也持此观点。 1997 年 6 月，前卫生部长 Gudmund Hernes 教授作了如下声明：
挪威禁止（烟草）广告无疑对（烟草）总消费量、尤其是对在校儿童的吸烟率产生了明显而巨大的影响。我认为，禁止（烟草）广告产生的（烟草）消费量的下降将对未来吸烟相关疾病的发病率和由此产生的死亡率产生积极而明显得影响。
1998 年 5 月，现任卫生部长 Dagfinn Hoybraten 先生说：
我同意这样的观点，就是：禁止烟草制品广告对挪威的烟草消费和年轻人的吸烟率产生了明显而有益的影响。但是我认为，如果这种禁止再辅以更加积极和主动地使用其他控烟措施，特别是健康宣传和教育措施，立法的效果就会更好。我任职后不久，就提出了一项大幅增加经费支持这种活动的建议。我的计划是，继续更加积极地参与综合控烟规划，包括立法措施。（续完）
中国吸烟与健康通讯－2005.2
