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全球控烟的强大法律武器
上海市吸烟与健康协会副秘书长 甘兴发
2003年5月21日，第56届世界卫生大会以全票（192票）一致通过了由世界卫生组织首先倡议和制定的《烟草控制框架公约》。这是全球控烟工作坚强的法律依据和武器，是全球控烟工作新的里程碑，从而使全球的控烟工作走上新的征程。截止今年2月底，全世界已有100多个国家签署了《烟草控制框架公约》。中国常驻联合国代表王光亚也在2003年11月10日代表中国政府签署了《烟草控制框架公约》。根据规定，该公约在获得四十个国家的批准后，在正式确认的文书递交后第90天起正式生效。因此，预计《烟草控制框架公约》在今年即能生效。
《烟草控制框架公约》的制定旨在控制烟草在全球的泛滥，以公约这一迄今为止世界卫生组织第一个启用的法律武器动员国家和全球在经济上和技术上支持控烟，加强国家立法和行动。公约是国家间以书面形式缔结的国际法，对签约国有一定的约束力，要求签约国遵守诺言，建立强制执行机制和检查、监督、评价机制等。公约给控烟工作带来的好处是显而易见的，但要制定这样的公约并取得成功却不是轻而易举的。
一、世界卫生组织的控烟史
世界卫生组织成立于1948年4月7日，正是烟草从被人们追捧的辉煌时期逐渐被暴露本质的时期。从意大利航海家哥伦布发现新大陆并在古巴土著人中发现将干烟草点燃并吸入产生的烟开始已有五百多年的历史。在二十世纪五十年代以前，吸烟一直被捧为一种时尚、潇洒的个人嗜好和受人追捧的文化。从二十世纪五十年代起医学界从一系列的科学调查和试验中发现烟草有害健康的事实。1964年，美国当时的卫生总监卢瑟·泰瑞（Luth
Terry）首次在他的卫生总监报告中详细说明了烟草对健康的危害，从而打响了全球控烟的第一炮。卢瑟·泰瑞的报告引起了联合国的专门机构“世界卫生组织”的极大关注。
世界卫生组织从1969年开始就致力于全球的控烟工作。当时，该组织下属的泛美卫生组织指导委员会首次通过了关于控制吸烟的决议，从而揭开了全球控烟运动的新篇章。随后，1970年5月，第23届世界卫生大会通过了WHA23.32号决议，全面提出了控烟的具体措施。自二十世纪八十年代末以来，先后共通过了十六个关于控烟工作的决议，反映出世界卫生组织对烟草控制的高度重视。有关控烟的决议内容也从开始时的鼓励和支持有关烟草问题的研究、教育、宣传以及与其他有关部门密切合作，采取综合手段，包括采取教育、限制和立法方面的措施，辅之以有关的税收和价格政策，限制烟草的使用等。
1980年，世界卫生组织在4月7日的“世界卫生日”上发起了戒烟运动，提出“要吸烟还是要健康，由你选择”的口号，并把1980年定为国际反吸烟运动年。1988年4月7日是世界卫生组织成立40周年纪念日，这一天就成为第一个“世界无烟日”。1989年又将“世界无烟日”改在每年的5月31日。
由于烟草问题不是一朝一夕形成的，而且还涉及社会经济、文化、卫生等方方面面，因此，尽管世界卫生组织已作了不懈的努力，但从烟草危害的严重程度来说，近半个世纪的努力所取得的成绩并不令人满意。1995年，美国加洲大学洛杉矶分校的一位教授提出制定“烟草控制框架公约”，用公约的形式控制危害健康的烟草。这一建议很快被世界卫生组织采纳。于是，1996年5月，第48届世界卫生大会提出了制定《烟草控制框架公约》的设想，启动了具有历史意义的《烟草控制框架公约》。
二、八年磨一箭
《烟草控制框架公约》是世界卫生组织有史以来第一个关于公共卫生的国际公约，其目的是为了有力地扼制全球泛滥的烟草，以公约为协调手段，推行围绕国家需求制定的卫生政策，动员国家和全球对控烟的经济和技术支持，加强国家立法和行动。在有192个成员国组成的世界卫生组织大家庭中通过这么一个涉及各国经济、卫生、法律、文化等方面的国际法确实谈何容易。从《烟草控制框架公约》的提出到起草、修改、谈判、听证、直至通过，前后共经过了漫长的八年，召开了不下十次国际大会。1996年5月，第49届世界卫生大会通过了WHA49.17号决议，提出制定《烟草控制框架公约》；1999年5月，第52世界卫生大会通过了WHA52.18号决议，授权世界卫生组织启动《烟草控制框架公约》制定。1999年10月，召开《烟草控制框架公约》第一次工作组会议，正式开始起草《烟草控制框架公约》。2000年3月召开《烟草控制框架公约》第二次工作组会议，对《烟草控制框架公约》草案进行修改。2000年5月，第53届世界卫生大会通过了WHA53.16号决议，支持制定《烟草控制框架公约》并决定开始政府间谈判。2000年10月，召开《烟草控制框架公约》的听证会，听取全世界各界人士对《烟草控制框架公约》方方面面的意见。听证会上共收到631件书面材料，其中512件（占81%）表示支持公约；有106件（占17%）表示反对制定公约；有13件（占2%）持反对态度或不表态。同时，第一次政府间谈判机构会议召开。2001年5月、2001年11月、2002年10月、2002年11月、2003年2月，第二、三、四、五、六次政府间机构谈判会议分别召开。在这些会议上，对《烟草控制框架公约》的原则作了详细的、深入的探讨。2003年2月，《烟草控制框架公约》最终确定。2003年5月，第56届世界卫生大会一致通过了WHA56.1号决议。至此，《烟草控制框架公约》的正式生效只是时间问题了。
三、《烟草控制框架公约》所遵循的原则
《烟草控制框架公约》的内容很多，其中包括提高烟草税、禁止向青少年销售烟草、保护被动吸烟者、管制烟草制品成分、禁止烟草广告、促销和赞助、治疗烟草依赖性、打击烟草走私、管制烟草制品包装和标签及对烟草制品的监测等。为了达到《烟草控制框架公约》的“保护当代和后代免受烟草消费和接触烟草烟雾对健康、社会、环境和经济造成的破坏性影响”，在《烟草控制框架公约》的制定中鲜明的反映了世界卫生组织对烟草问题以下的原则立场和观点。
1、禁止烟草广告和促销
世界卫生组织始终坚持应该在世界范围内禁止烟草公司及烟草公司代理商所进行的烟草广告和促销活动。许多非政府机构和有关国家早已认识到，阻止儿童及青少年吸烟的最有效的方法就是完全禁止广告和促销。
2、消除烟草公司的政治影响
世界卫生组织强调与烟草利益相关者不得参与有关烟草和健康的立法活动。政府应拒绝来自烟草业的资助，政府官员和烟草业之间的利益关系应该透明。烟草公司应公开其用于政治赞助的所有开支。
世界卫生组织认为，跨国烟草公司一贯利用其政治影响削弱烟草控制的立法，必须限制烟草公司在国家和全球健康政策制定中所施加的强有力影响。
3、对烟草实行非正常贸易措施
世界卫生组织认为由于卷烟产品能够使人产生依赖性，适合于一般产品的贸易措施不应该适合于烟草产品。相反，对烟草应该采取国际上类似与环境污染物，如有毒废弃物、药等的管理措施，该类物质的运输应受到有关国际公约的管制。
4、实行信息全面公开
世界卫生组织坚持认为，所有人都有权获得有关烟草制品依赖性和其有害性的全部信息，烟草公司及其代理商有义务表明其一切业务活动符合国内法和国际法的要求。
对于烟草产品，世界卫生组织强调烟草公司必须承认烟草的依赖性和有害性，并且停止带有欺骗嫌疑的营销、推广活动，因为这些活动往往使烟草和自由联系起来，而淡化了吸烟危害。
5、允许国家采取强有力措施
《烟草控制框架公约》中任何协调一致的措施必须采用最严格的标准，这些措施对于主权国家和区域组织来说应该是最低标准，而不是最高标准。《烟草控制框架公约》明确规定“鼓励各缔约方实施本公约及其议定书要求之外的其他措施，这些文书不应阻碍缔约方实行符合其规定并符合国际法的更加严格的要求。”
6、烟草公司应对产品的危害负责
责任问题属于国际民法和刑法范畴，世界卫生组织坚持烟草公司应对其产品过去、现在和未来所造成的危害负责。
7、国际间应加强合作并为烟草控制提供财政支援
世界卫生组织希望主权国家、非政府组织以及世界卫生组织办事机构之间应建立健全完整的合作机制。同时，公约应建立必要的财政机制，以帮助部分国家有效地执行公约及其议定书所规定的义务。
8、支持转产
主权国家应对烟草种植、卷烟生产和其他与烟草相关的产业转向更加健康的可持续发展产业持支持的态度。为了保护烟草种植者、工人、儿童，保护环境，主权国家和烟草公司有义务采取行动，确保转产的进行。
《烟草控制框架公约》不仅仅是一个公约框架，而且是一项有力的公共卫生运动。我们要以《烟草控制框架公约》制定为契机，全面推动控烟运动。但我们也必须清醒地认识到控烟工作的艰巨性、长期性和复杂性，不会由于《烟草控制框架公约》的成功制定而使烟草危害立即消除。《烟草控制框架公约》只不过起到一个框架的作用，对一个国家实际所起的作用的力度还要决定于每一个具体国家的政府、人民对烟草问题的认识程度和工作努力程度，正如原世界卫生组织总干事布伦特兰博士所说“我们的目的是很明确的，我们并不期盼仅因为我们的工作，就会使香烟在世界上消除，我们也并不指望我们的工作多么容易。但是我们相信通过制定这项公约，将把一些真实的情况展现出来。普及知识、承担义务及唤起人们对烟草的必要认识。《烟草控制框架公约》将提供一种长期的机制，以及在抵抗烟草蔓延的斗争中协调国家及其共同体的行动。”
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