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烟草框架公约的历史与现状综述
编者按：世界卫生组织拟定中的《烟草控制框架公约》将不可避免地影响到各国烟草业。中国烟草在线对公约制订的进展情况给予了及时跟踪报道。但是在过去的报道中，很少有中国方面的研究成果。为了弥补这个缺陷，经云南烟草研究院烟草经济信息研究中心同意，由中国烟草在线独家发表该中心研究人员段宁东、苏钟璧撰写的系列研究文章，供大家参考，并衷心希望中国烟草界、卫生界有更多的人关注公约、研究公约。
（一）产生背景及起草过程
烟草有醉人的香气，具有消除疲乏和提神的作用，甚至能治疗疾病。世界上许多国家都有吸烟具有高雅情趣的历史记载。随着社会不断的发展，吸烟对健康的影响日益受到人们的关注。1934年，中国学者吕富华发表了《关于家兔涂布烟草焦油致癌的研究》论文，在世界上首次通过动物实验提出“烟草有致癌性”的研究报告。出于人类健康等方面的原因，20世纪50年代国际上出现过大规模的反吸烟运动。1964年，美国公众卫生局发表报告，认为“吸烟是人类的杀手”，引起全国震动。1969年，世界卫生组织（world
health organization, who）下属的泛美卫生组织指导委员会/美洲区域委员会及欧洲区域委员会通过了关于控制吸烟的决议，开始推动世界性的控烟工作。经过世界卫生组织二十多年的努力，在1996年5月召开的第44届世界卫生大会（world
health assembly, wha）上，191个成员国达成了建立世界烟草控制框架公约（framework convention on
tobacco control, fctc）的协议。1998年，who新任总干事布伦特兰博士提出了作为内阁两大新项目之一的无烟倡议行动（tobacco
free initiative, tfi），并将制定《烟草控制框架公约》作为任期目标。1999年第52届世界卫生大会通过了wha 52.18号决议，决定着手制定烟草控制框架公约及相关议定书，同时决定将成立由所有成员国参加的政府间谈判机构和框架公约工作组。这是世卫组织首次动用其《组织法》第十九条所规定的权力来制定的一份国际法律文书，它将成为世卫组织第一个全球性公约，也是针对烟草的第一个世界范围的多边协议，其目的在于对全球的烟草和烟草制品予以限制。该公约一旦签署生效，各成员国都必须把公约内容融入本国法律，对烟草的生产、销售、税收、广告等多方面进行限制，所以该公约直接决定着烟草业的前途。
第52届世卫大会完成了拟议框架公约的发起阶段。根据制定多边协议的进程，世卫大会紧接着着手制定烟草控制框架公约文本，并分为两个阶段进行：1、设立了世卫组织烟草控制框架公约工作小组，编写公约草案的拟议内容；2、建立政府间谈判机构，负责起草谈判拟议公约和可能的相关议定书。工作小组分别于1999年10月和2000年3月举行了会议，商议了谈判机构的筹备工作，并将公约草案的拟议内容编目分类，向第53届世卫大会提交了拟议的内容草案。
（二）主要构成
世界烟草控制框架公约是一个由各成员国以国际协定方式达成的全面执行的世界烟草控制协议的法律文件。它的既定目标是实行全面的烟草控制战略，其最终内容将依据各成员国所提交的内容而定。公约工作小组首先编写了公约草案的拟议内容，把控烟框架公约分为公约和相关议定书两大部分。公约的拟议内容包括：1、序言、定义、目标和指导原则；2、一般性义务；3、组织机构；4、执行机制；5、公约的发展；6、最后条款。第1、2部分主要含拟议的实质性内容，第3至6部分主要包括程序性内容。相关议定书阐明各成员国更具体的承诺。内容主要涉及：1、减少烟草需求的价格和税收措施；2、减少烟草需求的非价格措施；3、减少环境烟草烟雾和避免被动吸烟的措施；4、保护儿童和青少年；5、取缔烟草产品的走私；6、免税烟草产品的销售；7、广告、促销和赞助；8、检测和报告烟草产品成分；9、烟草工业的管制；10、烟草的监督、研究和信息交流；11、健康教育和研究；12、政府的烟草农业政策；13、烟草产品管制；14、与供应烟草有关的措施等许多方面。
框架公约的制定将对各国控烟工作起到有力的促进作用。公约还将建立经济和技术援助机制，提高国家的行动能力，从而推动全球控烟工作的发展。
（三）进展情况
1．工作计划和时间表
控烟框架公约工作小组为筹备政府间谈判机构的工作，于1999年10月和2000年3月举行了两次会议，初步制定了工作计划和政府间谈判机构的时间表，大致安排如下：
⑴ 2000年10月16日至21日：政府间谈判机构第一次会议；
⑵ 2001年4月30日至5月5日：政府间谈判机构第二次会议；
⑶ 2001年10月：政府间谈判机构第三次会议；
⑷ 2002年3月/4月：政府间谈判机构第四次会议；
⑸ 2002年9月/10月：政府间谈判机构第五次会议；
⑹ 2003年5月：卫生部长签署烟草控制框架公约；
⑺ 2004至2005年：各国政府批准、生效和实施；
⑻ 2004、2005、2006、2007年和以后多年：缔约各方举行年会，谈判议定书，实施、强制执行以及交流等问题。
2．框架公约公开听证会
世卫组织在政府间谈判机构第一次会议之前，于2000年10月12-13日在日内瓦举行了两天的烟草公约听证会，会议收到来自世界各国烟草公司、非政府组织共514份关于控烟公约的意见书。听证会期间，全世界所有地区的144个非政府组织提供了证词，强烈支持全球范围的控烟框架公约。
3．政府间谈判机构第一次会议
2000年10月16日至21日，148个会员国的代表以及来自欧洲共同体、9个非政府组织和25个非洲组织的观察员聚集在日内瓦，参加WHO控烟框架公约政府间谈判机构第一次会议。自此，谈判机构代替框架公约工作小组开始开展实质性工作。谈判机构首先讨论工作小组编写的框架公约拟议内容草案的第一部分，并对公约的核心义务和指导原则进行审议。谈判机构根据第一次会议期间所提的意见对内容草案作了一些调整，如会员国还要求继续开展关于烟草贸易、对国家的技术支持、烟草的赔偿和责任以及烟草财政机制等问题的技术工作。在会议期间，加拿大和泰国联合主持了一个非正式工作小组，讨论了非政府组织在谈判过程中发挥作用的要求，以及如何扩大非政府组织参与谈判机构的工作等问题。
4．政府间谈判机构第二次会议
2001年4月30日至5月5日在日内瓦召开了WHO控烟框架公约政府间谈判机构第二次会议。此次会议根据谈判机构第一次会议间会员国提出的意见，对拟定的草案内容的结构作进一步的探索和合理精简。各会员国对烟草的价格与税收问题；烟草广告、促销和赞助问题；反青少年吸烟问题；打击烟草制品非法贸易问题；财务资源问题以及技术转让与合作等问题进行了激烈的讨论。各会员国均想利用《公约》，为自己创造一定的有利局面。在实质性的谈判中，各会员国均把本国的利益放在首位。例如：在科学、技术和法律方面的合作问题上，发展中国家要求发达国家进行技术转让；在财务资源问题上，烟草进口国要求出口国作出贡献；在其他问题上，各国又强调本国的立法等等，因此，各种提案层出不穷。可以预见，第三次政府间谈判将会是一场更加艰难的谈判。
从世界卫生组织开始推动控烟工作到着手缔结烟草控制框架公约，已经过了整整三十年。虽然控烟之路并不平坦，但WHO控烟的决心并未动摇。围绕着框架公约的制定，一系列动员、协调和联系等促进各国控烟的辅助性工作在TFI的组织下相继开展。
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