世界贸易和烟草控制

　　一、威胁
　　大约自1950年以来，70，000多项科学研究已经证明吸烟可引起疾病、残疾和死亡。长期吸烟者中大约每两人就有一人死于他们的习惯。烟草使用是引起心血管疾病的主要原因，而且，百分之九十的肺癌和百分之七十五的慢性支气管炎和肺气肿是由烟草引起的。据WHO估计，目前每年有四百二十万人死于烟草制品。到2030年，每年的死亡人数将上升到一千万，约百分之七十将发生在发展中国家。换言之，如果目前的趋势继续下去，在本世纪前25年，将有一亿五千万人死于烟草，在第二个25年将有三亿人死于烟草。在发达国家，这种死亡的二分之一发生在人们最具经济生产力的年龄。暴露于香烟烟雾能增加肺癌和其他一些儿童健康问题的风险，例如婴儿猝死综合征、低出生体重和呼吸疾病。
　　二、贸易开放可增加烟草消费量
　　烟草促销和贸易已成为一个对全球公众健康的重大威胁（Yach 和Bettcher, 1998年）。虽然很多高收入国家在1980年代和1990年代的烟草消费量下降了，但是发展中国家却在上升。这主要是由于跨国烟草公司在过去十年中对贫穷和中等收入国家市场的大肆侵入（Jha和Chaloupka，2000年）。跨国烟草公司竭力辩护说，关税的降低和市场的开放使它们能在拉美、东欧和亚洲高速发展的市场上与国产烟草制品展开竞争。对进口烟草制品取消或降低关税及其他壁垒能使外国公司更加公平地与当地生产的产品竞争。与向外国制造商开放市场有联系的竞争程度的增加也可导致烟草制品更加激烈的促销和销售。
　　经验证明，贸易的开放可导致烟草消费量的增加（Taylor 等，2000年）。跨国烟草公司仿效美国和若干亚洲国家在1980年代通过谈判达成的双边协议，大肆进行促销，这种做法刺激了初始阶段的烟草需求。经验还表明，跨国烟草公司努力加大比较贫穷和脆弱的国家的烟草消费量，获得了较大的成效（世界银行，Taylor 等，2000年）。
　　三、烟草控制政策
　　干预烟草市场的经济根据是什么？经济理论提示，如果消费者知道自己选择的所有危险并承担所有代价，那么政府就没有理由无效干预市场。但是，由于烟草市场有若干市场不灵和市场功能欠缺的特点，需要政府的干预。其中包括(i)关于烟草对健康危害的不正确的信息；(ii) 关于成瘾的不正确的信息；(iii)强加给不吸烟者的身体和经济代价（Jha 和Chaloupka，2000年）。
　　多项研究证明，一系列有效的烟草控制政策和干预手段可大大减少烟草流行和消费。关于单项政策和各种政策相结合的效果的多项研究表明，通过特许税或关税增加烟草制品价格的做法是到目前为止最重要的政策工具（Townsend, 1988年；32 Jha 和Chaloupka，2000年）。通过增加烟草税使香烟价格至少上涨10%的做法对减少烟草使用很有效，特别是在发展中国家（Jha 和Chaloupka，2000）。非歧视性税收与WTO的规则是一致的。
　　除了其他因素（例如消费税）外，高关税能提高消费价格，从而减少消费水平和降低青年的吸烟率（世界银行，1999年）。然而，贸易自由要减少或消除关税和非关税壁垒，提高关税与贸易自由的总目标是相对立的。对烟草制品减少关税的承诺是现有多边、地区和双边贸易协议的一部分。但是，WTO协议的主要目的之一 --减少或消除贸易的关税和非关税壁垒—并不妨碍各国政府使用它们认为对保护人民健康是合适的、非歧视性的国内税收和其他一些措施。
　　四、烟草争端：应用贸易规则的实例
　　关于健康和烟草贸易的争论可追溯到1980年代后期。当时，美国政府开始采取一系列行动使泰国和其他一些亚洲国家向美国的烟草制品开放市场。当时各国的烟草生产和销售是由国家专卖局控制的。美国政府在双边协议的谈判中获得了成功，取消了歧视性的针对美国烟草制品的特许税和经销业务（泰国除外）。
　　泰国的论点是，其进口限制是控制烟草使用的综合政策的一部分。对此，美国根据关贸总协定（世界贸易组织的前身）对泰国提出了控告（见专栏10）。简言之，本案例的结果，是泰国不得不解除了烟草进口禁令，并降低了烟草特许税，因为只要允许销售国产香烟，就没有以健康为理由的法律根据。但是，允许泰国继续禁止烟草广告，因为这适用于所有制品，没有歧视性。根据关贸总协定的规则，　　　　1990年泰国政府解除了烟草进口禁令，1991年合法的出口香烟开始进入泰国。当然，泰国仍可征收进口税。而且，只要不区别对待当地产品和进口产品，泰国仍可确定任何水平的特许税。
　　虽然向外国产品开放国内市场导致了最初的香烟消费量的增加，但是也促使国家加强了烟草控制的努力。尽管有关贸总协定的规则，但还是加大了对国家烟草控制措施的支持，1992年，泰国议会通过了两个旨在限制烟草销售的重要的烟草控制法。措施包括增加销售税、禁止在公共建筑物内吸烟、公开成分、要求在香烟包装上有明显的健康警语。结果是1990年代中期和后期的吸烟率下降了。
　　世界贸易组织争端：泰国－香烟案例
　　 根据1966年的烟草法，泰国禁止进口香烟和其他烟草制品，但是允许销售国产香烟。香烟还要支付特许税、营业税和地方税。1989年，美国控告这种进口限制不符合关贸总协定第XI条（关于“消除数量限制的一般规定”）的规定，并认为这些限制不能依据 (i) 同一条中规定的允许一些消除数量限制的例外 或(ii) 第XX(b)条（关于因保护人类生命或健康而必须采取的措施的“一般例外”）的规定找到法律根据。美国还争辩说，内部税与关贸总协定第III：2条（关于“内部税收和规定的国民待遇”）的规定不符。
　　泰国回答的论点是，进口限制的法律根据是第XX(b)条，因为只有在禁止进口香烟的情况下，政府才能采取有效的措施，也因为美国香烟中含有的化学物质和其他添加剂可能比泰国香烟对人类健康更有害。
　　关贸总协定争端专家组世界卫生组织分组确定了发展中国家（例如泰国）制造的香烟与发达国家制造的香烟有区别。发达国家的香烟含有更多的添加剂和调味剂，使其吸起来更舒服，特别是对妇女和青少年而言。然而，世界卫生组织没有发现任何科学证据表明一种香烟比另一种香烟对健康更有害。
　　专家组认为进口限制与第XI条的规定不符，同时也不能从该条允许的例外规定找到法律依据。专家组进一步的结论是，根据第XX(b)条（即从保护人类生命或健康出发是不必要的）的含义，进口限制是不必要的。另外，认为内部税与第III：2条的规定是相符的。
　　认为进口限制是不必要的，因为可使用其他一些办法保护公众健康，包括不偏向国内产品的各种烟草控制措施。两者都禁止做广告和在销售点促销，这对各种来源的香烟都适用。因此，专家组拒绝了美国对禁止广告解禁的要求。泰国卫生和贸易官员对这个决定表示欢迎。
　　一些泰国官员说，这表明关贸总协定争端解决程序允许他们维护对广告的禁止，而与美国在关贸总协定之外就解决办法进行双边谈判的国家的结果是允许广告。（“关贸总协定谈判者输掉了本国的反烟战斗”，第B4页，曼谷，1990年12月9日）
　　但是，多数国家在实行有效的综合烟草控制措施方面面临着各种严峻挑战。往往在政治上有来自完全或部分归政府所有的国内生产商的强烈反对。同时，外国生产商也在寻找市场机会。国际烟草走私进一步使这些挑战变得复杂了。
　　五、WTO协议和烟草政策之间的关系
　　越来越多的国家已有综合性的烟草控制规划。除了增税和其他价格措施外，这些规划还包括：禁止或严厉限制烟草广告、加强公众健康宣传教育、限制用售货机销售、禁止在公共场所吸烟和鼓励戒烟以及支持烟草控制联盟（WHO 1999年a）。一些WTO规则可根据政府如何选用管理烟草和烟草制品的方式而发挥作用。美国-泰国烟草案例说明了关贸总协定的关联程度，它影响到税收、禁止以及与人类健康有关的关贸总协定规则的例外规定。其他WTO协议也可能有关（但是还没有涉及WTO成员之间的关于烟草的争论），其中包括：
　　（1）与产品要求（例如包装和标签）有关的贸易技术壁垒协议；
　　（2）与政府支持烟草生产有关的关于农业的协议；
　　（3）与限制香烟广告有关的服务贸易总协定；
　　（4）与商标保护和生产商认为是秘密的产品信息披露有关的关于与贸易相关的知识产权问题协议。
　　六、烟草控制框架公约－新的国际卫生条约
　　对国界以外综合烟草控制政策的挑战使WHO在1996年提出了制定烟草控制框架公约的建议。公约的宗旨是促进在全球级别上开展解决跨国烟草控制战略问题的多边合作和行动，经验充分证明，这种战略对减少烟草需求的作用是巨大的。其中包括：烟草税收和价格、限制广告和促销、媒体的利用和禁止广告、警语标签和包装的设计、清洁的室内空气政策、烟草依赖的治疗（Taylor 和Bettcher, 2000年）。
　　框架公约号召各国为实现规定的广泛目标而开展合作，公约确定了多边法律结构的总规范和机构。公约的议定书将详细阐明实现这些目标的更具体的进一步承诺和机构安排。WHO 各成员国于2000年10月在政府间谈判机构第一次会议上开始了烟草控制框架公约的谈判。2001年5月举行了谈判机构第二次会议，2001年11月举行了第三次会议。
　　在烟草控制框架公约的历次谈判会议上，讨论了主席文本草案中的一些与贸易有关的条款。这些条款包括：反对非法贸易和走私的规定；逐步取消免税销售及增加和协调国际税率；各种包装和标签问题（例如禁止使用“低焦油”或“柔和”之类的标签，这种标签因给吸烟者以虚假的安全感而受到批评）。一些国家建议区域贸易协定把烟草制品排除在降低关税之外。广告限制也可能对相互贸易协议产生影响。
　　文本草案提出的一个指导原则是：“烟草控制措施不应该构成任意或不合理的对国际贸易的歧视手段”。34烟草控制框架公约没有任何条款在内在上与WTO不符；公约一些条款号召采取的很多限制措施可很好地确定为按照WTO规则对保护健康是“必要的”。但是，一些政府和非政府组织的论点是，健康目的应置于贸易协议之上。因此，WTO规则和烟草控制框架公约之间的关系将取决于框架公约未来的谈判方向以及政府使用WTO规则的方式。
　　文本草案提出的一个指导原则是：“烟草控制措施不应该构成任意或不合理的对国际贸易的歧视手段”。34烟草控制框架公约没有任何条款在内在上与WTO不符；公约一些条款号召采取的很多限制措施可很好地确定为按照WTO规则对保护健康是“必要的”。但是，一些政府和非政府组织的论点是，健康目的应置于贸易协议之上。因此，WTO规则和烟草控制框架公约之间的关系将取决于框架公约未来的谈判方向以及政府使用WTO规则的方式。
　　七、烟草控制框架公约的谈判是需要开展国际合作的一个范例
　　过去，由于贸易和环境官员在国家和国际级别上缺乏适当的协调，在多边环境协议和WTO规则之间可能出现了一些不一致的情况。因此，烟草控制框架公约显然参照了一些多边协议，其中有几个是多边环境协议的内容。由于烟草控制框架公约从WTO规则和其他国际条约规则之间的关系中吸取了教训，WHO打算跟踪讨论这些问题的WTO贸易和环境委员会的审议情况。
　　可以得出的结论是，贸易和卫生官员在国家和国际级别上的适当协调对谈判与WTO一致的烟草控制框架公约是至关重要的。因此，WHO倡议在谈判初期设立的旨在加大所有有关组织间协调的机构间烟草控制专题小组是有益的。WTO（在WHO中有观察员的地位）跟踪着烟草控制框架公约的谈判，也是专题小组的成员。
（袁本立译自《烟草控制和公共卫生》）