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加强控烟立法和执法 推动综合性控烟工作持续发展
华 中 科 技 大 学 同 济 医 学 院 教 授 李 国 光
2003年 5月 ， 第 56届 世 界 卫 生 大 会 通 过 了 《 烟 草 控 制 框 架 公
约 》 (FCTC)， 标 志 着 在 国 际 社 会 认 同 基 础 上 ， WHO发 动 的 一 场 新 的 创 造 性 反
烟 斗 争 揭 开 了 序 幕
FCTC是 WHO领 导 下 的 第 一 部 国 际 条 约 。 其 制 定 的 理 论 是 烟 草 控 制 面 临 着 两
种 全 球 化 趋 势 的 挑 战 ： 第 一 个 是 经 济 全 球 化 ， 表 现 在 国 家 间 贸 易 壁 垒 正 在
日 益 减少 ， 如 关 税 率 、 补 贴 和 进 口 限 制 的 降 低 ； 第 二 个 是 文 化 、 政 治 和 社 会
准 则 的 跨 国 交 流 ， 主 要表 现 在 电 子 通 讯 和 媒 体 传 播 的 全 球 化 。 在 这 种 全 球 化
趋 势 下 ， 烟 草 工 业 或 公 司 ， 特 别 是 资 本雄 厚 的 跨 国 烟 草 公 司 ， 不 断 增 加 烟 草
产 品 的 供 应 量 、 降 低 价 格 和 采 用 国 际 投 资 等 国 际 贸 易 策略 ， 同 时 大 举 进 行 广
告 战 略 (包 括 变 换 手 段 的 广 告 )， 使 得 那 些 依 靠 烟 草 生 产 增 加 政 府 财 政 收 入而
控 烟 行 动 又 相 对 薄 弱 的 国 家 人 群 烟 草 使 用 率 (如 吸 烟 率 )逐 年 上 升 ， 归 因 烟
草 死 亡 率 也 不 断 升 高 ， 因 烟 草 引 起 的 疾 病 所 花 医 疗 费 用 日 益 增 长 ； 当 前 全
球 吸 烟 人 数 达 11亿 多 ， 由 烟 草 引 起 的 年 死 亡 人 数 490万 ； 如 果 当 前 吸 烟 率 尤
其 是 发 展 中 国 家 吸 烟 率 不 予 遏 制 ， 到 2020年 ， 每 年 烟 草引 起 的 死 亡 人 数 将 达
到 1000万 ， 其 中 发 达 国 家 300万 ， 发 展 中 国 家 700万 (其 中 2／ 3将 发 生 在我 国
)。 面 临 全 球 化 烟 草 瘟 疫 蔓 延 这 一 严 峻 挑 战 ， 必 须 制 定 一 部 国 际 条 约 ， 采 取
国 际 行动 来 削 弱 或 抵 消 烟 草 工 业 的 影 响 。 FCTC如 此 应 运 而 生 ， 我 们 应 当 拍 手
称 快 !
FCTC一 旦 批 准 实 施 (超 过 40个 缔 约 国 政 府 签 署 批 准 即 可 生 效 )，对 我 国 的 控
烟 工 作 的 发 展 具 有 重 要 意 义 。 其 一 ， 我 国 是 烟 草 使 用 大 国 ， 有 3． 2亿 烟 民
， 远 超 过 发 达 国 家 吸 烟 人 数 的 总 和 ， 我 国 控 烟 成 绩 愈 大 ， 对 世 界 的 控 烟 贡
献 就 愈 大 。 其 二 ， 我 国是 最 大 的 发 展 中 国 家 ， 我 国 的 控 烟 工 作 的 经 验 ， 会 对
其 他 发 展 中 国 家 起 示 范 作 用 。 其 三 ， 我国 实 行 改 革 开 放 ， 又 加 入 了 WTO， 今
年 年 底 将 取 消 针 对 外 烟 销 售 的 《 特 种 烟 草 专 卖 许 可 证 》， 中 国 烟 草 零 售 市 场
将 完 全 向 外 烟 开 放 ； 卷 烟 和 烟 草 进 口 关 税 也 将 大 幅 度 降 低 。 这 就 意 味 着， 那
些 本 国 烟 草 市 场 面 临 萎 缩 的 西 方 国 家 的 烟 草 公 司 瞄 准 了 我 国 的 市 场 ， 他 们
将 在 进 行 死 亡输 出 中 捞 取 巨 额 利 润 。 因 此 ， 我 国 的 控 烟 工 作 很 需 要 有 FCTC所
倡 导 与 构 建 的 国 际 控 烟 环 境 。
FCTC对 缔 约 国 控 烟 工 作 赋 予 的 责 任 ， 重 中 之 重 就 是 立 法 和 执 法 。 在 其 每
一 项 重 要 条 款 ， 每 一 个 重 要 措 施 ， 都 写 上 了 “ 立 法 、 实 施 、 行 政 或 ／ 和 其
他 措 施” ， 都 把 立 法 置 于 第 一 位 。 无 论 是 减 少 烟 草 需 求 的 措 施 ， 还 是 减 少 烟
草 供 应 的 措 施 ， 都 要 建立 健 全 法 律 、 法 令 、 规 定 或 条 例 等 具 有 不 同 程 度 的 强
制 性 法 规 体 系 。 这 些 都 是 有 事 实 根 据 的。 例 如 ， 国 际 社 会 证 明 ， 提 高 烟 草 和
烟 草 产 品 的 税 率 、 禁 止 烟 草 广 告 、 禁 止 向 未 成 年 人 出 售烟 草 产 品 、 限 制 或 禁
止 在 公 共 场 所 吸 烟 、 打 击 烟 草 走 私 和 非 法 贸 易 等 都 是 降 低 烟 草 使 用 的 有效 措
施 ； 而 且 还 证 明 ， 凡 是 在 这 些 方 面 法 规 健 全 、 执 法 严 格 的 国 家 或 地 区 ， 那
里 的 人 群 烟 草使 用 率 就 能 持 久 的 下 降 。 也 就 是 说 ， 在 采 取 综 合 性 控 烟 措 施 中
， 立 法 必 须 贯 穿 到 每 一 个 环 节 中 去 。 被 誉 为 控 烟 先 驱 的 美 国 ， 男 性 吸 烟 率
， 自 20世 纪 30年 代 到 60年 代 末 持 续 在 50％ 以 上 ， 居 高 不 下 。 虽 然 1964年 发
表 了 美 国 军 医 局 第 一 次 报 告， 吹 响 了 控 烟 的 号 角 ， 但 男 性 吸 烟 率 开 始 出 现 明
显 下 降 ， 则 是 在 美 国 联 邦 政 府 1969年 通 过 了禁 止 在 广 播 、 电 视 上 做 烟 草 广 告
、 禁 止 在 公 共 场 所 吸 烟 等 法 律 之 后 。 80年 代 和 90年 代 各 州 和地 方 政 府 也 通 过
了 相 应 的 法 律 和 法 令 ， 更 加 速 了 美 国 居 民 吸 烟 率 稳 定 下 降 。 1965年 男 女 吸
烟率 分 别 为 52％ 和 34％ ， 到 1995年 男 女 吸 烟 率 分 别 降 至 27． 0％ 和 22． 6％ ，
人 群 总 吸 烟 率 降 至24． 7％ 。 美 国 立 法 禁 止 在 公 共 场 所 吸 烟 覆 盖 面 很 广 ， 执
法 很 严 ， 包 括 学 校 、 各 类 餐 厅 、影 剧 院 、 图 书 馆 、 商 店 及 商 店 区 (各 种 超 市
)、 雇 员 的 工 作 场 所 、 电 梯 及 其 他 公 共 场 所 (如 交 通工 具 )等 。 使 得 吸 烟 者 除
了 自 己 家 里 和 自 己 的 汽 车 内 ， 再 无 方 便 吸 烟 的 处 所 。 这 种 由 法 律 制造 的 “ 不
方 便 ” ， 在 迫 使 美 国 数 以 千 万 的 烟 民 最 终 放 弃 吸 烟 方 面 发 挥 了 巨 大 的 作 用
。 另 外 ，非 吸 烟 者 控 告 烟 草 公 司 造 成 的 伤 害 ， 大 多 数 是 胜 诉 的 ， 显 示 了 法 律
在 反 烟 中 的 威 严 。
从 烟 草 工 业 的 势 力 来 看 ， 也 必 须 承 诺 FCTC， 继 续 加 强 国 家 控 烟 立 法 。 目
前 占 据 全 球 卷 烟 市 场 70％ 的 英 美 烟 草 公 司 、 菲 利 普 · 莫 利 斯 公 司 和 日 本 烟
草 公 司 这 三 巨 头 ， 正 大 举 挺 进 包 括 我 国 在 内 的 发 展 中 国 家 。 他 们 在 遭 到 全
球 反 烟 斗 争 的 打 击 下 ， 也在 研 究 对 策 ， 不 断 变 换 手 法 进 行 产 品 促 销 。 例 如 ，
美 国 的 烟 草 工 业 虽 然 在 1998年 同 意 终 止 所 有户 外 广 告 和 发 送 促 销 赠 品 ， 并 在
50个 州 签 署 了 协 议 (美 联 邦 司 法 部 长 签 署 )。 但 是 ， 卷 烟 广 告却 继 续 在 印 刷 媒
体 和 销 售 烟 草 产 品 的 商 店 内 出 现 ， 且 有 增 无 减 。 而 且 烟 草 公 司 又 通 过 主 办各
类 汽 车 比 赛 、 音 乐 会 、 艺 术 品 展 和 其 他 赞 活 动 中 展 示 有 形 无 形 的 烟 草 广 告
。 因 而 ， 在 美 国限 制 烟 草 广 告 的 立 法 ， 还 有 许 多 工 作 要 做 。
我 国 的 控 烟 工 作 与 国 际 接 轨 虽 然 起 步 较 晚 ， 但 发 展 很 快 ， 受到 国 际 社 会 的
赞 誉 。 正 如 前 述 ， 我 国 的 控 烟 工 作 面 临 严 峻 的 挑 战 ， 但 也 面 临 许 多 机 遇 ，
也 有良 好 的 历 史 文 化 传 统 和 优 越 的 社 会 制 度 环 境 ， 这 是 能 做 好 控 烟 工 作 的 基
本 前 提 。 我 国 控 烟 立法 做 了 很 多 基 础 性 的 工 作 ， 但 相 应 的 控 烟 条 款 多 分 散 在
其 他 相 关 法 律 或 法 规 或 条 例 之 中 。 现在 很 有 必 要 根 据 FCTC的 要 求 ， 结 合 我 国
实 际 ， 制 定 出 控 烟 专 门 法 律 。 我 国 幅 圆 辽 阔 ， 各 地 经济 发 展 不 平 衡 ， 文 化 水
平 有 差 别 ， 因 此 ， 我 国 控 烟 立 法 ， 是 否 可 考 虑 ， 国 家 构 建 控 烟 立 法 框架 ， 再
由 各 省 、 自 治 区 和 直 辖 市 制 定 地 方 政 府 法 律 ， 必 须 统 一 的 问 题 当 然 应 由 国
家 制 定 统 一的 法 律 。 除 了 建 立 健 全 控 烟 法 律 体 系 外 ， 还 要 加 大 执 法 力 度 ， 我
国 当 前 的 控 烟 执 法 力 度 和 水平 滞 后 于 立 法 ， 尽 管 当 前 的 立 法 也 是 有 限 的 。 执
法 不 力 是 响 影 我 国 控 烟 进 程 的 一 个 不 可 忽 视的 因 素 。
控 烟 工 作 对 我 国 实 现 “ 十 六 大 ” 提 出 的 奔 小 康 社 会 的 目 标 具有 重 要 的 意 义
。 控 烟 工 作 有 两 大 工 程 ， 一 个 是 立 法 ， 一 个 是 教 育 。 是 立 法 为 主 ， 还 是 教
育 为主 ?FCTC强 调 立 法 ， 也 主 张 综 合 性 控 烟 措 施 ， 因 此 ， 立 法 和 教 育 二 者 不
可 偏 废 。 但 从 一 般 规 律而 论 ， 或 从 一 些 国 家 的 经 验 看 ， 靠 教 育 提 高 人 们 的 素
质 ， 增 强 拒 绝 烟 草 的 意 识 ， 往 往 费 时 、费 力 、 费 钱 ， 并 且 在 短 期 内 看 不 见 明
显 效 果 ； 而 立 法 ， 采 取 强 制 的 手 段 ， 规 范 人 们 的 行 为 准则 ， 纠 正 人 们 的 陋 习
， 投 资 相 对 较 少 ， 收 效 较 快 。 当 前 的 形 势 下 ， 我 国 应 在 一 段 时 间 内 优 先考 虑
立 法 执 法 为 主 ， 同 时 抓 好 教 育 。 例 如 ， 包 括 我 们 医 学 院 在 内 的 许 多 医 学 院
调 查 发 现 ， 医学 生 随 着 年 级 的 升 高 ， 吸 烟 率 也 升 高 ， 研 究 生 吸 烟 率 高 于 本 科
生 。 这 种 现 象 用 “ 受 教 育 水 平” “ 懂 得 烟 害 知 识 的 多 少 ” 等 难 以 解 释 。 因 此
， 通 过 立 法 执 法 ， 建 立 无 烟 环 境 ， 规 范 行 为 准则 ， 减 少 烟 草 需 求 ， 是 十 分 重
要 和 必 要 的 。 在 广 泛 的 健 康 教 育 基 础 上 ， 用 立 法 的 方 法 ， 逐 渐使 人 们 对 “ 拒
绝 烟 草 ” 的 态 度 ， 从 “ 勉 强 ” 到 “ 自 觉 ” ， 再 到 “ 内 化 ” ， 就 到 了 很 高 的
文 明境 界 ， 实 现 从 “ 必 然 王 国 ” 到 “ 自 由 王 国 ” 的 飞 跃 。
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