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《 烟 草 控 制 框 架 公 约 》 初 析
外 交 部 条 约 法 律 司 韩 颖 达
2003年 5月 21日 ， 正 当 各 国 抗 击 SARS的 战 役 硝 烟 未 散 之 时 ，
世 界卫 生 组 织 (WHO)第 56届 大 会 (WHA56)以 协 商 一 致 的 方 式 1通 过 了 《 烟 草 控
制 框 架 公 约 》 2(以 下 简称 “ 公 约 ” )。 这 是 世 界 卫 生 组 织 主 持 制 定 的 第 一 部
公 约 ， 虽 不 完 美 ， 但 无 疑 是 人 类 公 共卫 生 历 史 上 的 一 座 里 程 碑 。
一 ． 公 约 的 谈 判 历 程 和 焦 点 问 题
(一 )公 约 的 谈 判 经 过
为 了 限 制 烟 草 及 其 制 品 在 全 球 无 节 制 地 使 用 ， WHO从 20世 纪 70年 代 起 ， 就
开 始 关 注 控 烟 问 题 。 1995年 世 界 卫 生 大 会 提 出 了 制 订 公 约 的 动 议 。 经 联 合
国 秘 书 长授 权 ， WHO开 始 牵 头 组 织 公 约 的 制 订 工 作 。
1999年 5月 24日 ， 第 52届 世 界 卫 生 大 会 通 过 了 决 议 ， 建 立 了 “ 政府 间 谈 判
机 构 ” (1NB)3， 授 权 就 控 烟 公 约 和 可 能 的 议 定 书 进 行 起 草 和 谈 判 ， 并 争 取
在 第 56届 世 界 卫 生 大 会 上 通 过 公 约 。 从 2000年 10月 开 始 ， “ 政 府 间 谈 判 机
构 ” 正 式 开 始 工 作 ， 历 经 6轮谈 判 ， 终 于 在 2003年 3月 1日 凌 晨 完 成 了 起 草 公
约 的 工 作 ， 继 而 在 2003年 5月 由 第 56届 世 界 卫 生大 会 正 式 通 过 。
(二 )主 要 矛 盾
尽 管 公 约 的 目 标 是 保 护 公 众 健 康 ， 但 控 烟 措 施 的 经 济 影 响 始终 是 各 国 的 主
要 关 注 。 因 此 在 谈 判 中 ， 控 烟 激 进 国 家 和 烟 草 生 产 、 消 费 大 国 ， 发 达 国 家
和 发展 中 国 家 立 场 泾 渭 分 明 。 矛 盾 焦 点 集 中 在 烟 草 业 对 健 康 损 害 的 责 任 与 赔
偿 、 为 发 展 中 国 家 控烟 提 供 财 政 资 源 、 烟 草 制 品 的 包 装 标 签 、 广 告 促 销 等 几
个 方 面 。
控 烟 激 进 国 家 以 非 洲 46国 为 代 表 ， 包 括 非 洲 、 南 亚 、 太 平 洋岛 国 等 ， 几 乎
全 部 是 跨 国 烟 草 公 司 倾 销 的 对 象 。 他 们 主 张 制 定 一 部 十 分 严 厉 的 公 约 ， 并
且 特别 强 调 资 金 和 赔 偿 。 希 望 通 过 规 定 的 责 任 与 赔 偿 、 财 政 资 源 等 条 款 ， 从
跨 国 烟 草 公 司 获 得 高额 赔 偿 ， 并 从 国 际 控 烟 基 金 中 得 到 较 多 援 助 。
烟 草 生 产 、 消 费 大 国 以 中 国 、 美 国 、 日 本 、 德 国 、 古 巴 等 为代 表 ， 对 烟 草
业 具 有 较 大 经 济 利 益 。 这 些 国 家 在 重 视 烟 草 对 公 共 卫 生 危 害 的 同 时 ， 更 多
强 调的 是 尽 量 减 少 控 烟 措 施 对 经 济 、 社 会 乃 至 贸 易 的 影 响 。 它 们 希 望 公 约 提
供 一 个 控 烟 的 框 架 ，为 各 国 采 取 国 内 行 动 留 下 较 大 的 空 间 。 特 别 是 在 责 任 、
广 告 、 包 装 等 实 质 性 问 题 上 ， 反 对 公约 做 出 过 于 具 体 、 严 格 的 规 定 。
此 外 ， 反 对 吸 烟 的 非 政 府 组 织 虽 不 能 参 加 谈 判 ， 但 通 过 大 量宣 传 、 游 说 等
活 动 对 谈 判 施 加 了 一 定 的 影 响 。
经 过 反 复 的 谈 判 ， 公 约 文 本 由 最 初 比 较 激 进 、 严 厉 ， 逐 步 趋向 平 衡 、 务 实
， 兼 顾 公 共 卫 生 和 经 济 利 益 ， 终 于 能 被 各 方 所 接 受 。
(三 )我 国 的 立 场 定 位
我 国 是 世 界 上 最 大 的 烟 草 生 产 和 消 费 国 。 烟 草 业 在 国 民 经 济中 占 据 重 要 的
地 位 。 有 近 6， 000万 人 口 的 劳 动 就 业 和 经 济 收 入 依 赖 于 烟 草 行 业 。 每 年 烟
草 利税 占 国 家 财 政 收 入 近 十 分 之 一 。
上 述 国 情 决 定 了 我 国 只 能 根 据 经 济 发 展 水 平 ， 循 序 渐 进 地 采取 切 实 可 行 的
控 烟 措 施 。 断 然 采 取 激 进 措 施 既 不 可 能 消 除 烟 草 危 害 ， 同 时 又 会 产 生 大 量
经 济、 社 会 问 题 。 正 是 基 于 上 述 国 情 ， 我 国 在 谈 判 中 主 张 公 约 内 容 应 当 务 实
而 宽 泛 ， 给 各 国 采 取国 内 措 施 留 下 较 大 空 间 ； 另 一 方 面 ， 发 达 国 家 和 发 展 中
国 家 经 济 实 力 相 差 悬 殊 ， 故 应 承 担 不同 的 义 务 。
二 ． 公 约 的 主 要 内 容
公 约 由 序 言 和 38条 正 文 组 成 。 其 中 具 有 实 质 性 影 响 的 内 容 主要 体 现 在 烟 草
制 品 的 包 装 和 标 签 ， 烟 草 广 告 、 促 销 和 赞 助 ， 责 任 与 赔 偿 ， 财 政 资 源 ， 履
约 报告 等 方 面 。
l、 包 装 和 标 签
公 约 要 求 各 缔 约 方 在 公 约 对 其 生 效 后 3年 内 ， 实 行 有 效 措 施 以 确 保 ： 烟 草
制 品 的 包 装 、 标 签 不 得 以 任 何 虚 假 、 误 导 或 欺 骗 等 方 式 推 销 烟 草 制 品 ； 被
禁 止 的措 施 包 括 使 用 “ 低 烟 碱 ” 、 “ 淡 味 ” 、 “ 柔 和 ” 等 旨 在 使 人 产 生 某 烟
草 制 品 比 其 他 烟 草 制 品危 害 小 的 印 象 的 词 语 ； 烟 草 制 品 的 每 一 单 位 包 装 等 外
部 包 装 要 带 有 国 家 卫 生 当 局 批 准 的 健 康警 语 ， 健 康 警 语 可 采 用 或 包 括 图 片 或
象 形 图 的 形 式 。 健 康 警 语 宜 占 据 主 要 可 见 部 分 的 50％ 或 以 上 ， 但 不 应 少 于
30％ 。
2、 烟 草 制 品 的 广 告 、 促 销 和 赞 助
公 约 要 求 各 缔 约 方 根 据 其 宪 法 和 宪 法 原 则 采 取 有 效 措 施 ， 广泛 禁 止 烟 草 广
告 、 促 销 和 赞 助 。 “ 广 泛 禁 止 措 施 ” 包 括 广 泛 禁 止 源 自 本 国 领 土 的 跨 国 广
告 、促 销 和 赞 助 ； 为 此 ， 每 一 缔 约 方 应 在 公 约 对 其 生 效 后 的 5年 内 ， 采 取 适
宜 的 立 法 、 行 政 等 措 施。 当 缔 约 方 的 宪 法 和 宪 法 原 则 使 之 不 能 采 取 广 泛 禁 止
措 施 时 ， 该 缔 约 方 应 限 制 所 有 的 烟 草 广告 、 促 销 和 赞 助 。 缔 约 方 应 向 缔 约 方
会 议 报 告 其 所 采 取 的 上 述 措 施 。
作 为 最 低 要 求 ， 并 根 据 其 宪 法 和 宪 法 原 则 ， 每 一 缔 约 方 应 做到 ： 禁 止 所 有
虚 假 、 误 导 及 其 他 欺 骗 性 方 式 的 烟 草 广 告 、 促 销 和 赞 助 ； 要 求 所 有 烟 草 广
告 ，并 在 适 宜 时 包 括 促 销 和 赞 助 ， 应 伴 有 健 康 或 其 他 适 宜 的 警 语 或 信 息 ； 5年
内 在 广 播 、 电 视 、 印刷 品 和 酌 情 在 其 他 媒 体 上 全 面 禁 止 或 限 制 烟 草 广 告 、 促
销 和 赞 助 ； 对 于 尚 未 采 取 广 泛 禁 止 措施 的 国 家 ， 要 求 烟 草 业 向 政 府 披 露 用 于
广 告 、 促 销 和 赞 助 的 开 支 ； 禁 止 或 限 制 烟 草 业 对 国 际事 件 、 活 动 和 其 参 加 者
提 供 的 赞 助 ； 限 制 采 用 鼓 励 公 众 购 买 烟 草 制 品 的 直 接 或 间 接 奖 励 手 段。
针 对 跨 国 烟 草 广 告 、 促 销 和 赞 助 ， 公 约 还 规 定 各 缔 约 方 应 合作 发 展 消 灭 跨
国 广 告 的 必 要 技 术 和 其 他 手 段 ； 各 缔 约 方 应 考 虑 制 定 一 项 广 泛 禁 止 跨 国 烟
草 广告 、 促 销 和 赞 助 的 议 定 书 。
3、 责 任 与 赔 偿
烟 草 业 对 公 共 健 康 造 成 的 损 害 承 担 责 任 与 赔 偿 的 问 题 是 公 约谈 判 中 的 长 期
焦 点 ， 也 是 公 约 中 对 各 国 最 具 实 质 性 影 响 的 内 容 之 一 。
公 约 “ 指 导 原 则 ” 部 分 简 明 规 定 ： “ 各 缔 约 方 在 其 管 辖 范 围内 确 定 与 责 任
有 关 的 问 题 是 烟 草 综 合 控 制 的 重 要 部 分 。 ” 第 19条 就 此 做 出 了 更 具 体 的 规
定 ， 其 核 心 内 容 为 ： “ 为 烟 草 控 制 的 目 的 ， 必 要 时 ， 各 缔 约 方 应 考 虑 采 取
立 法 行 动 或 促 进 其 现 有法 律 以 处 理 刑 事 和 民 事 责 任 ， 适 宜 时 包 括 赔 偿 。 ”
和 责 任 问 题 密 切 相 关 的 是 对 “ 烟 草 业 ” 的 定 义 ， 这 直 接 关 系到 责 任 者 的 范
围 。 公 约 规 定 ， “ 烟 草 业 ” 是 指 “ 烟 草 制 造 商 、 烟 草 制 品 批 发 商 和 进 口 商
” 。因 此 ， 责 任 者 的 范 围 限 制 在 这 三 类 主 体 。
4、 财 政 资 源
公 约 规 定 缔 约 方 会 议 应 考 虑 加 强 现 有 机 制 或 建 立 全 球 自 愿 基金 或 其 他 适 当
财 政 机 制 的 必 要 性 ， 以 便 为 发 展 中 国 家 和 经 济 转 轨 国 家 提 供 必 要 的 财 政 资
源 。
5、 报 告 和 信 息 交 换
公 约 要 求 各 缔 约 方 定 期 通 过 秘 书 处 向 缔 约 方 会 议 提 交 其 实 施本 公 约 情 况 的
报 告 。 每 一 缔 约 方 应 在 本 公 约 对 其 生 效 后 2年 内 提 交 第 一 次 报 告 ， 以 后 的 报
告 频率 由 缔 约 方 会 议 确 定 。 缔 约 方 会 议 应 考 虑 做 出 行 政 和 财 政 安 排 ， 协 助 发
展 中 国 家 和 转 轨 经 济国 家 缔 约 方 履 行 报 告 义 务 。
三 ． 公 约 对 我 国 的 潜 在 影 响
(一 )责 任 与 赔 偿 问 题
公 约 对 我 国 最 具 实 质 影 响 的 条 款 之 一 是 第 19条 “ 责 任 与 赔 偿” 。 此 问 题 不
仅 涉 及 各 国 经 济 利 益 ， 而 且 直 接 关 系 各 国 的 立 法 基 础 和 司 法 体 系 。 谈 判 中
一 些国 家 主 张 建 立 严 格 的 国 际 机 制 ， 追 究 烟 草 业 对 吸 烟 引 起 健 康 损 害 的 法 律
责 任 。 然 而 责 任 与 赔偿 问 题 一 直 是 国 际 法 上 的 难 题
， 至 今 罕 有 成 功 运 作 的 先 例 。 比 较 务 实 的 作 法 是 将 其 交 由 各 国国 内 法 解 决 。
因 此 公 约 第 19条 仅 做 了 简 略 规 定 ， 其 落 脚 点 在 于 由 各 国 采 取国 内 立 法 行 动
处 理 责 任 与 赔 偿 问 题 。 可 以 说 现 行 第 19条 不 会 对 我 国 的 现 行 立 法 、 司 法 体
系 造 成 冲 击 。
(二 )烟 草 制 品 的 包 装 、 标 签 ， 广 告 、 促 销
在 包 装 、 标 签 方 面 ， 对 我 国 烟 草 业 影 响 最 大 的 规 定 是 ： 在 公约 对 我 国 生 效
后 三 年 内 ， 烟 草 制 品 的 每 一 单 位 包 装 等 外 部 包 装 上 的 健 康 警 语 应 占 据 主 要
可 见部 分 不 少 于 30％ 的 面 积 。 目 前 我 国 的 烟 草 制 品 外 部 包 装 虽 也 印 有 健 康 警
语 ， 但 没 有 规 定 面 积大 小 。 因 此 实 施 这 条 将 会 增 加 烟 草 制 品 外 部 包 装 的 印 刷
成 本 。
在 广 告 、 促 销 方 面 ， 由 于 我 国 现 有 法 律 、 法 规 已 对 烟 草 制 品的 广 告 、 促 销
做 了 非 常 严 格 的 规 定 ， 公 约 的 规 定 和 我 国 现 行 法 律 没 有 矛 盾 。 同 时 ， 公 约
这 条规 定 限 制 的 重 点 是 禁 止 跨 国 烟 草 广 告 ， 这 对 我 国 有 效 抵 制 跨 国 烟 草 公 司
无 孔 不 入 的 宣 传 促 销是 有 所 裨 益 的 。
(三 )报 告 和 信 息 交 换
根 据 公 约 规 定 ， 我 国 政 府 应 在 本 公 约 对 我 国 生 效 后 定 期 提 交履 行 公 约 情 况
的 报 告 。 这 就 要 求 我 国 有 关 政 府 部 门 将 定 期 制 定 履 约 报 告 纳 入 控 烟 机 制 之
中 。
公 约 还 规 定 ， 缔 约 方 会 议 应 考 虑 做 出 行 政 和 财 政 安 排 ， 协 助发 展 中 国 家 和
转 轨 经 济 国 家 缔 约 方 履 行 报 告 义 务 。 作 为 发 展 中 国 家 ， 我 国 为 完 成 履 约 报
告 ，有 权 获 得 国 际 资 助 。
公 约 的 生 效 条 件 比 较 宽 松 5， 预 计 生 效 不 需 很 长 时 间 。 生 效 以 后 将 开 始 议
定 书 的 谈 判 。 目 前 拟 议 中 的 议 定 书 内 容 包 括 烟 草 制 品 的 非 法 贸 易 、 广 告 促
销 等 。相 对 公 约 ， 议 定 书 将 规 定 更 具 体 的 权 利 义 务 。 因 此 ， 未 来 的 议 定 书 将
可 能 对 我 国 的 公 共 卫 生、 烟 草 经 济 等 产 生 更 为 实 质 的 影 响 。
1 所 谓 “ 协 商 一 致 ” (byconsensus)， 就 是 指 没 有 国 家 明 确 表 示 反对 。 根
据 《 世 界 卫 生 组 织 组 织 法 》 第 19条 规 定 ： “ 卫 生 大 会 … … 通 过 此 项 公 约 或
协 定 ， 须 经 卫 生 大 会 三 分 之 二 的 多 数 票 决 。 ” 在 第 56届 世 界 卫 生 大 会 上 ，
由 于 各 与 会 代 表 能 够 以 “ 协 商 一 致 ” 方 式 通 过 公 约 ， 也 就 避 免 了 投 票 的 程
序 。
2 The Framework COnVention On Tobacco COn— tro〗 ， 缩 写 为 FCTCo
3 Intergovernmental Negotiation Body
4 资 料 采 源 ： 《 法 律 与 外 交 》 第 44期 ， 外 交 部 条 约 法 律 司 主 编 ， 2002年
4月 23日 。
5 公 约 第 36条 规 定 ： 本 公 约 应 自 第 40份 批 准 、 接 受 、 核 准 、 正
式 确 认 或 加 入 的 文 书 交 存 保 存 人 之 日 后 第 90天 起 生 效 。
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